V SA/Wa 2436/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] stycznia 2015 r. 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz M. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez M. K. (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako URE) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymujące w całości własne postanowienie z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w sprawie nieuznania zarzutu przedawnienia objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na podstawie art. 56 ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 12 oraz w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, z późn. zm.) i w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymierzył karę pieniężną przedsiębiorstwu energetycznemu [...] z siedzibą w miejscowości W. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...]. Wobec niezapłacenia kary pieniężnej przez zobowiązanego Prezes URE w dniu [...] listopada 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do wykonania do Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. M. K. zgłosił zarzut przedawnienia należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., jednakże Prezes URE w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] uznał ww. zarzut za nieuzasadniony. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podtrzymał zarzut przedawnienia. W odpowiedzi Prezes URE zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], utrzymał swoje postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że generalnie w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, według której o przedawnieniu roszczeń, można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, z późn. zm.) nie przewiduje takiej sytuacji. Natomiast, czy w takim przypadku można stosować do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.) jest kwestią sporną. Z jednej strony poglądy doktryny wskazują na istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności budżetowych przepisom Ordynacji podatkowej, z drugiej - na konieczność jednoznacznego wskazania w przepisach prawa, na podstawie których nakładana jest kara pieniężna, obowiązku stosowania przepisów Ordynacji podatkowej i jego zakresu. Rozbieżność ta znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Także w ustawodawstwie mamy w tym zakresie bardzo wiele rozbieżności. Cześć ustaw szczególnych, w odróżnieniu od ustawy - Prawo energetyczne wskazuje na konieczność stosowania Ordynacji podatkowej. Natomiast takiego zapisu nie ma w ustawie - Prawo energetyczne w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE. Przepis art. 56 ust. 7 tej ustawy stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Reasumując organ stwierdził, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W tym konkretnym przypadku brak jest w ustawie - Prawo energetyczne przepisu przewidującego przedawnienie kar pieniężnych nałożonych przez Prezesa URE, jak i przepisu pozwalającego stosować w takiej sytuacji przepisy Ordynacji podatkowej. Tym samym zdaniem Prezesa URE zarzut przedawnienia podniesiony przez Skarżącego wobec Tytułu Wykonawczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wystawionego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, należało uznać za nieuzasadniony. Na powyższe postanowienie M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że – zdaniem Skarżącego - wymierzona mu kara pieniężna uległa zgodnie z powołanym przepisem przedawnieniu. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezesa URE z dnia [...] stycznia 2015 r. 2) umorzenie postępowania egzekucyjnego ewentualnie określenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 2 400,00 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonego postanowienia. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.), w sprawie zastosowanie mają również przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej: O.p.). Zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie: - wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, - odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 w/w ustawy, - błąd co do osoby zobowiązanego, - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, - niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, - brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, - niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Zarzuty wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, który powinien zawierać pouczenie o możliwości wniesienia tego środka prawnego. Trzeba też wyraźnie podkreślić, iż zobowiązany nie może po upływie siedmiodniowego terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów oraz wnosić nowych zarzutów w terminie późniejszym, przywołując nowe ich podstawy. Sąd – rozpoznając sprawę – podziela prezentowane już wielokrotnie stanowisku tut. Sądu, z którego wynika, że do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. W ocenie Sądu, za zasadny zatem należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 70 O.p. w świetle art. 56 Prawa energetycznego. Zdaniem Prezesa URE na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W tym konkretnym przypadku brak było w ustawie - Prawo energetyczne przepisu przewidującego przedawnienie kar pieniężnych nałożonych przez Prezesa URE, jak i przepisu pozwalającego stosować w takiej sytuacji przepisy Ordynacji podatkowej. Powyższe stanowisko uznać należy za nieuprawnione. Należy zauważyć, iż do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 O.p., przepisy działu III O.p., w tym m. in. art. 70 O.p., zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. Skoro zatem przedmiotowa sankcja karnoadministracyjna przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary pieniężnej (art. 70 § 1 O.p.), to początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary pieniężnej. Należy również wyjaśnić, iż decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie do art. 47 § 1 O.p. termin płatności kary wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Należy wyjaśnić, iż wykonalność decyzji w trybie egzekucyjnym, nie zakreśla początku biegu terminu płatności należności nią ustalonej. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa URE nie wstrzymuje wykonania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Zgodnie jednak z art. 47952 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.) strona, która wniosła odwołanie, ma możliwość uzyskania ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje jednakże wstrzymania biegu terminu płatności należności, bowiem decyzja nakładająca obowiązek weszła do obrotu prawnego (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1774/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. (sygn akt II GSK 948/14, dostępny tamże) podzielił stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie w powyższym wyroku, wskazując, że do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. W art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przyjęto zasadę, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się (wygasa) z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin przedawnienia zobowiązania podatkowego zaczyna biec od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, czyli z pierwszym dniem następnego roku, a kończy się z upływem 5 lat. Termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza zatem termin płatności tegoż zobowiązania. Zdaniem NSA należało też podzielić stanowisko WSA, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie do art. 47 Ordynacji podatkowej termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Jak wyżej zaznaczono termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza termin płatności tego zobowiązania z zastrzeżeniem jednak instytucji zawieszenia i przerwania biegu przedawnienia, które wpływają na końcowy termin przedawnienia. W art. 70 § 2 Ordynacji podatkowej określono przypadki, w których bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W § 6 art. 70 Ordynacji podatkowej określono natomiast przypadki, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo należy podkreślić, że ustawodawca potwierdził prezentowane powyżej stanowisko sądów administracyjnych, bowiem ustawą z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1618) art. 1 pkt 11 lit e wprowadzono do obecnego art. 56 ustawy - Prawo energetyczne przepis ust. 7a w brzmieniu: "7a. W sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa." Przepis ten obowiązuje od dnia 30 października 2015 r. Odnośnie zaś zawartego w treści skargi wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego i ewentualnie określenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, Sąd pragnie wskazać, że zakres rozpatrywanej sprawy tj. skargi na postanowienie wierzyciela co do zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, nie daje uprawnień sądowi administracyjnemu do umorzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem uprawnienie to posiada inny organ tj. organ prowadzący egzekucję. Co do braku wykonalności zaskarżonego postanowienia - o który wnioskował Skarżący – wstrzymanie wykonania uchylonego wyrokiem sądu aktu administracyjnego wynika wprost z treści art. 152 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 206 p.p.s.a. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku radcy prawnego / adwokata) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 357 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (100 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego / adwokata (240 zł). jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).