V SA/Wa 247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant - st. referent Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. Spółka jawna w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., 2) zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz T. Spółka jawna w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez T. sp. jawna w W. z dnia [...] października 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]), Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr. [...] utrzymał w mocy ww. decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]).  W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2015 r. organ wskazał m.in. że w dniu [...] lipca 2013 r. została zawarta pomiędzy Beneficjentem a Dyrektorem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: "IP") umowa o dofinansowanie projektu pt. "[...]" o nr [...]. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Projekt był realizowany w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. Na podstawie wspomnianej umowy o dofinansowanie przyznano Beneficjentowi dofinansowanie na realizację Projektu w łącznej kwocie 1 533 830,45 .zł. Głównym celem Projektu był wzrost zdolności do podjęcia i utrzymania zatrudnienia przez 60 bezrobotnych osób niepełnosprawnych zamieszkałych w podregionie k.. Do jego osiągnięcia miało przyczynić się nabycie nowych, uzupełnienie lub podwyższenie kwalifikacji i umiejętności poprzez udział w warsztatach nabywania kompetencji kluczowych i technik aktywnego poszukiwania pracy, szkolenia zawodowe, praktyki zawodowe, pośrednictwo pracy oraz wsparcie psychologiczno-doradcze. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez IP w dniach [...]-[...] grudnia 2013 r., stwierdzono w Projekcie naruszenie postanowień Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL poprzez naruszenie zasady konkurencyjności, polegające na udzieleniu zamówienia podmiotowi powiązanemu osobowo. Wobec stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, IP uznała za niekwalifikowalne wydatki związane z ww. zamówieniem, które Beneficjent przedstawił do rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] w wysokości 22 672,00 zł, które miały w części rozliczać transzę zaliczki wypłaconej w dniu [...] lipca 2013 r. oraz [...] stycznia 2014 r. Beneficjent został o tym poinformowany dokumentem z dnia [...] maja 2014 r., będącym jednocześnie wezwaniem do dokonania zwrotu ww. kwoty. Wobec bezskutecznych wezwań do zwrotu środków, IP [...] lipca 2014 r. wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego wykorzystania dofinansowania. W trakcie postępowania administracyjnego IP podjęła decyzję o pomniejszeniu ostatniej należnej Beneficjentowi transzy dofinansowania o kwotę 22 672,00 zł i w dniu [...] września 2014 r. dokonała wypłaty transzy dofinansowania pomniejszonej o ww. kwotę. Następnie [...] września 2014 r. IP wydała decyzję administracyjną, od której Beneficjent pismem z dnia [...] października 2014 r. złożył odwołanie. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ II instancji wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji i orzekł zwrot kwoty 22 672,00 wraz z odsetkami. Beneficjent złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]) IZ POKL odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. przy czym zarówno decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]), jak i decyzja z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]), wydane zostały przy udziale E.S.. W związku z powyższym organ wskazuje, że kluczowe w przedmiotowej sprawie było ustalenie czy w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. doszło do naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymże przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje ona na bliskość pracownika organu wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi bowiem niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Organ podnosi że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji z tym, że art. 24 ust. 1 pkt. 5 k.p.a. nie wyłącza od orzekania w danej sprawie administracyjnej osoby, która w postępowaniu administracyjnym wszczętym w tej sprawie dokonywała jakichkolwiek czynności procesowych, wyłącza natomiast od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej. Przy czym użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżonej decyzji' dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym. Jak uznał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2014 r., w sprawie o sygnaturze II FSK 622/13: w przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi o zaskarżenie decyzji jako takiej, lecz o złożenie wniosku, którego celem jest rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy (ustalenie, czy samo postępowanie lub wydana w jego wyniku decyzja dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad prawnych). Nie jest to więc rozpoznanie sprawy co do meritum w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Zdaniem organu w świetle przedstawionego wyżej stanowiska należy uznać, że okoliczność uczestniczenia przez ww. pracownika w wydaniu decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym nie stanowi dla niego przeszkody do brania udziału w podjęciu rozstrzygnięcia w odrębnej w istocie co do przedmiotu sprawie, załatwianej w trybie nadzwyczajnym. O zaskarżeniu decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. można bowiem mówić tylko w granicach tej samej co do przedmiotu sprawy, a nie różnych spraw rozpatrywanych w odrębnych trybach (zwykłym i nadzwyczajnym). Powyższe ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż postępowanie zakończone decyzją nr [...] zostało przeprowadzone w zgodzie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. a zatem nie było dotknięte wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W ocenie Organu nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie doszło także do rażącego naruszenia art. 207 ust. 10 u.f.p. Zgodnie bowiem z tymże przepisem IP może odstąpić od wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu środków gdy dojdzie do tegoż zwrotu - rozumianego jako faktyczny zwrot środków od Beneficjenta na rzecz IP lub wyrażenie przez Beneficjenta zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Ponadto Organ zwraca uwagę, że pojęcie "prawa" w zwrocie "rażące naruszenie prawa" odnosi się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego a dokument Zasady finansowania POKL takim źródłem nie jest. Tym samym, nawet w przypadku ewentualnego naruszenia przez IP lub IZ POKL postanowień ww. dokumentu nie można mówić o "rażącym naruszeniu prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zatem działanie IP polegające na pomniejszeniu ostatniej transzy dofinansowania o kwotę nieprawidłowości i wydanie przez IP i IZ POKL decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu środków obarczonych tą nieprawidłowością i niezastosowanie w sprawie art. 207 ust. 10 u.f.p. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w opinii IZ POKL, zarzuty Beneficjenta dotyczące tego, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2015 r. obarczone jest uchybieniami art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. są chybione. Organ bowiem zebrał w sprawie niezbędny materiał dowodowy i wszechstronnie rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Z kolei właściwość Ministra Rozwoju do wydania niniejszej decyzji wynika z art. 61 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 z późn. zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju ( Dz. U. z 2015 r. , poz. 1895). Decyzję organu opisaną powyżej zaskarżyła T. sp. jawna zarzucając jej : 1. na podstawie art. 57 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy i naruszającej zasady bezstronności, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; 2. na podstawie art. 57 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 207 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p.; 3. na podstawie art. 57 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej, wybiórczej oceny dowodów i wyprowadzeniu wniosków sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, jak również nie przedstawieniu uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. b) Art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej Skarżącej podstawy utrzymania w mocy decyzji Organu pierwszej instancji; c) Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., podczas gdy decyzja ta jako naruszająca przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego powinna zostać uchylona. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2015 roku a nadto ewentualnie także decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, w wysokości dwukrotności stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością jej uwzględnienia. Na wstępie przypomnieć należy iż przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2014 r. W sprawie nie jest sporne iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzonym w I instancji brała udział ta sama osoba (E.S.) która uczestniczyła w wydaniu decyzji której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Wskazują na to numery (znaki) obu tychże spraw zawierające inicjały "ESO’’ jak i treść zawiadomień wysyłanych do strony skarżącej z których jednoznacznie wynika że w toku obu postępowań tzn. zarówno zwyczajnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] jak i nadzwyczajnego zakończonego w I instancji decyzją z dnia [...] września 2015 r. [...] jako tzw. osoba do kontaktu wskazana została właśnie ww. osoba. W związku z powyższym przypomnieć należy iż w dniu 11 kwietnia 2011 r. art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. uzyskał nową treść. Wynikało z niego iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przed tą zmianą (Dz.U. 2011.76.409) wskazywał on że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu tylko do dnia 11 kwietnia 2011 r. pracownik nie podlegałby wyłączeniu z udziału w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowienia postępowania , gdy brał udział w pierwszej lub drugiej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w tym trybie decyzji ostatecznej. Po tej dacie wyłączenie takie jest obligatoryjne. Wskazać również trzeba że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji’’ należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ratio legis omawianego przepisu było bowiem to że należy wykluczyć sytuację w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wyżej zaprezentowana wykładnia przepisu art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. znalazła akceptację w orzecznictwie sądowym i należy uznać ją za utrwaloną (por. m.in. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 405/08 lex nr 521935, WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt. IV SA/WA 1489/11 lex nr 1155022, WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. sygn.. akt IV SA/PO 1222/11 lex nr 1139603, WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2014 r. sygn.. akt IV SA/PO 1084/13 lex nr 1444026, WSA w Krakowie z dnia 7 października 2014 r. SA/Kr lex nr 1533458. Niewątpliwie naruszenie przepisów o wyłączeniu pociąga za sobą skutki przewidziane w art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. (wznowienie postępowania). Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję która ją poprzedzała na podstawie art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowo-administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzeniu kosztów zastępstwa prawnego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804) jako że sprawa nie była skomplikowana tak pod względem faktycznym jak i prawnym.