V SA/Wa 2488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez W. w W. (dalej: skarżący lub beneficjent) jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) nr [...] z [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: Dyrektor MJWPU lub organ I instancji) z [...] maja 2014 r., nr [...] określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 3.468,08 zł wraz z odsetkami. W dniu [...] kwietnia 2010r. skarżący zawarł umowę nr [...] o dofinansowanie projektu: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Działanie: 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie. W ramach umowy aneksowanej w dniu 18 lutego 2011r. beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 2.800.834,98 zł. We wniosku o dofinansowanie skarżący przewidział, w ramach kosztów bezpośrednich, koszty dotyczące noclegu uczestników biorących udział w szkoleniach "Kierowanie ruchem drogowym" "Ratownictwo medyczne" w łącznej kwocie 191.100 zł. Wniosek skarżącego pt. "[...]" został skontrolowany przez Komisję Europejską w ramach przeprowadzonego w dniach 5-9 i [...] listopada 2012 r. audytu systemów dotyczącego [...] PO Kapitał Ludzki A-Rep nr 2012-1512. Audytorzy Komisji Europejskiej w Projekcie Sprawozdania z audytu systemów, przekazali [...] Jednostce Wdrażania Programów Europejskich (dalej: [...]) uwagi, z których wynika między innymi, że beneficjent nie wziął pod uwagę racjonalności wydatków poniesionych na zapewnienie noclegów wszystkim uczestnikom szkoleń bez względu na miejsce ich stałego zamieszkania. W związku z powyższym [...] czerwca 2013 r. MJWPU przeprowadziła kontrolę doraźną na miejscu dla projektu pt. "[...]", weryfikując prawidłowość wszystkich szkoleń pod kątem oceny kwalifikowalności wydatków poniesionych na noclegi oraz weryfikację wydatków dotyczących kosztów pośrednich. W wyniku tej kontroli ustalono, że część wydatków na noclegi osób zamieszkałych w tej samej miejscowości co szkolenie została poniesiona nieracjonalnie. Następnie sporządzono informację pokontrolną z [...] lipca 2013 r. i po weryfikacji wyjaśnień skarżącego oraz w wyniku pisemnej odmowy podpisania ww. Informacji pokontrolnej, przekazano beneficjentowi Zalecenia pokontrolne nr [...] z [...] września 2013 r., zawierające specyfikację braków i nieprawidłowości. W Zaleceniach wezwano skarżącego do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 3.681,17 zł wraz z odsetkami. MJWPU uznała za niekwalifikowalne koszty poniesione na realizację Zadania 4, dotyczące noclegów uczestników projektu, których miasto stałego zamieszkania było tożsame z miastem gdzie przeprowadzano szkolenie. W związku z brakiem zapłaty kwoty wskazanej w wezwaniu do zapłaty, zawiadomieniem z [...] października 2013r. wszczęto postępowanie i decyzją z [...] grudnia 2013r., nr [...] organ I instancji zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 3.371,83 złotych wraz z odsetkami. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Minister decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I Instancji. Organ II instancji wskazał na liczne błędy i omyłki popełnione w trakcie tego postępowania, które w jego ocenie okazały się na tyle istotne, że należało uchylić Dyrektora MJWPU z [...] grudnia 2013r. oraz przekazać ją do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor MJWPU z [...] maja 2014r. zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 3.468,08 złotych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie szkolenia pn. "[...]" przeprowadzonego w P., C. i W. z noclegów skorzystało 6 osób, których miejscem stałego zamieszkania było miasto, w którym przeprowadzono szkolenie. Podobnie w odniesieniu do szkolenia pn. "[...]", które odbyło się w, C., R., W. i P. z noclegów skorzystało 12 osób, których miejscem stałego zamieszkania było miasto, w którym przeprowadzono szkolenie. Łącznie powyższych 18 osób skorzystało z 36 noclegów. Zdaniem Dyrektora [...] sfinansowanie noclegów 18 uczestnikom projektu, których miejsce zamieszkania wskazane podczas rekrutacji była miejscowość, w której przeprowadzane były szkolenia było nieracjonalne, nieefektywne i zbędne dla realizacji projektu, a więc nie miało bezpośredniego związku z celami projektu. Noclegi uczestników projektu mieszkających na stałe w miejscowościach gdzie przeprowadzane było szkolenie były całkowicie zbędne do osiągnięcia celu projektu, którym miało być m.in. "podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez udział w szkoleniach. Osoby biorące udział w szkoleniach zgłosiły się do projektu aby podnieść posiadane kwalifikacje, a nocleg miał im to umożliwić w przypadku gdy nie posiadały one miejsca zamieszkania w miejscowości, w której odbywały się szkolenia. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister zaskarżaną decyzja z [...] lipca 2014r. Utrzymał w mocy decyzję organu I insynuacji. W uzasadnieniu organ w całości podzielił stanowisko Dyrektora [...] o nieracjonalności, nieefektywności i zbędności poniesionych wydatków. Minister powołał się na Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne), do stosowania których beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie projektu i wskazał, że wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają warunki: są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są efektywne i racjonalne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Podzielił opinię organu I instancji, zgodnie z którą dla osiągnięcia celu niniejszego projektu zorganizowanie, w tym sfinansowanie, noclegu dla wszystkich uczestników projektu nie było niezbędne. W opinii organu odwoławczego dokonanie we wniosku o dofinansowanie założenia dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu, nie przesądza o tym, iż każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Organ II instancji wyjaśnił, że pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała skarżącego ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym analizowania ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu, poza informacją, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Odwołujący, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli wówczas wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Dopiero po przeprowadzeniu rekrutacji do projektu i wyborze jego uczestników beneficjent miał wiedzę co do miejsca ich zamieszkania. Podobnie, wybór miejsca zakwaterowania uczestników projektu dokonany został w toku realizacji projektu, a nie wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym przypadku, zabrakło przede wszystkim analizy niezbędności sfinansowania noclegów dla uczestników zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Organ odwoławczy wskazał, że mimo, iż projekt realizowany był zgodnie z umową i zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, to powyżej wskazane działanie doprowadziło do poniesienia nieuzasadnionych kosztów w projekcie. Ponieważ finansowane one były ze środków publicznych, nie mogły być ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Odnośnie noclegów w W. i znacznych odległości pomiędzy poszczególnymi dzielnicami W. oraz utrudnieniami komunikacyjnymi Minister wskazał, że nie można zgodzić się z poglądami skarżącego, gdyż dla mieszkańców W. codzienną praktyką jest przemieszczanie się pomiędzy dzielnicami miasta (nawet najbardziej oddalonymi od siebie) i nie stanowi to przeszkody np. w dotarciu do pracy. Rozwinięta sieć komunikacyjna daje gwarancję dotarcia do pożądanego miejsca w rozsądnym czasie a jej różnorodność pozwala na wybór najlepszego środka transportu, adekwatnego do aktualnego czasu i sytuacji remontowo-budowlanej. Podkreślił, że Hotel P. (miejsce szkoleń) znajduje się w odległości ok 300 m od przystanku T. przy ulicy T., z którego dojazd do centrum W. zajmuje ok. 30 minut. Podobna sytuacja dotyczy R., P. i C., czyli miast, w których również odbywały się szkolenia z zakwestionowanymi noclegami. Wskazane szkolenia odbywały się w miejscach, do których można było dojechać bez większych trudności z wykorzystaniem komunikacji miejskiej. Dodatkowo zaznaczył, że sam skarżący wskazał, że szkolenia trwały co do zasady nie dłużej niż do godziny 19.00, co zdaniem Ministra, umożliwiało powrót do miejsca zamieszkania (z wykorzystaniem komunikacji miejskiej). Minister zwrócił uwagę, iż ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo, zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu (Wytyczne, rozdz. 3.5 - Ocena kwalifikowalności wydatków). Również, zgodnie z zapisami Zasad kontroli w ramach PO KL (rozdz. 5.5 Kontrole po zakończeniu realizacji projektu), możliwa jest kontrola po zakończeniu realizacji projektu i jego końcowym rozliczeniu. Co do zasady wynika ona z procedur związanych z odzyskiwaniem środków niekwalifikowalnych. Na każdym z ww. etapów procedury kontrolnej możliwe jest stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych, przy czym ustalenia organów kontrolnych w tym zakresie nie ograniczają możliwości wykrycia nowych nieprawidłowości. Zatem fakt niekwestionowania zasadności ponoszonych w projekcie wydatków na etapie rozliczania projektu nie przesądza o tym, iż w projekcie nieprawidłowości nie wystąpiły. Tym samym zdaniem Ministra skarżący naruszył zapisy Wytycznych rozdz. 3 podrozdział 1 pkt 1 lit. a i b, co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") i narusza również art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Pismem z 5 sierpnia 2014r. skarżący złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] lipca 2014r. wnosząc m.in. o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz Wytycznych. Skarżący wyjaśnił, że podstawą zawarcia umowy było zaakceptowanie założeń Projektu, zgodnie z wnioskiem beneficjenta. We wniosku założono zgrupowanie uczestników na czas szkolenia w wyznaczonym miejscu, wraz z zapewnieniem noclegu dla całej grupy. Celowo nie wskazano rozbicia na osoby zamieszkałe w miejscowości, stanowiącej miejsce szkolenia, bowiem prawidłowa realizacja Projektu wymagała całkowitej frekwencji uczestników podczas szkolenia. Dla zapewnienia 100% udziału w dniach szkolenia, niezbędne jest zakwaterowanie w jednym miejscu wszystkich jego uczestników. Skarżący wskazał również, że zgodnie z treścią §3 ust. 1 Umowy, beneficjent zobowiązany był do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Skarżący stwierdził, że na etapie realizacji projektu, nie było zastrzeżeń do kwalifikowania noclegów uczestników projektu zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Beneficjent realizował więc projekt zgodnie z zapisami umowy i jej integralnego załącznika, tj. wniosku o dofinansowanie projektu. Potwierdzeniem tego faktu była kontrola przeprowadzona w dniach 20-23 września 2010r. przez MJWPU, która potwierdziła, że projekt realizowany był zgodnie i Wytycznymi i zapisami umowy. Zdaniem skarżącego informacja pokontrolna stanowi swoiste wytyczne dalszej realizacji Projektu, gdyby bowiem, MJWPU zakwestionowała poprawność realizacji Projektu w omawianym zakresie podczas kontroli, to beneficjent dokonałby modyfikacji wniosku i kontynuował realizację Projekt bez narażania się na ewentualny zwrot środków dofinansowania. Skarżący wyjaśnił również, że jego prawnym obowiązkiem było przestrzeganie zasady horyzontalnej równości szans kobiet i mężczyzn. Realizacja kryteriów równościowych zakłada również jednakową, równą dostępność do zaplanowanego w projekcie wsparcia dla wszystkich uczestników bez względu na miejsce zamieszkania. Zdaniem beneficjenta kryteria te zakładają również jednakową, równą dostępność do zaplanowane w projekcie wsparcia dla wszystkich uczestników bez względu na miejsce zamieszkania. Zostało to podkreślone zapisem w § 6 Regulaminu projektu, dotyczącym praw i obowiązków uczestników/czek projektu, gdzie widnieje zapis o uprawnieniu uczestnika projektu do m.in. skorzystania z bezpłatnego noclegu i wyżywienia podczas zjazdu szkoleniowego, w którym bierze udział. Wszyscy uczestnicy projektu, przed zajęciami, deklarowali chęć skorzystania z noclegu. Biorąc pod uwagę zapisy Regulaminu rekrutacji, beneficjent nie miał prawa odmówić uczestnikowi noclegu, co wiązałoby się / zarzutem nieprzestrzegania zapisów § 6 Regulaminu projektu przez Beneficjenta. Regulamin projektu został sprawdzony i zatwierdzony podczas kontroli na miejscu w trakcie realizacji projektu przez [...]. Zdaniem skarżącego sfinansowanie noclegów wszystkim uczestnikom szkoleń nie stanowiło głównego wsparcia udzielanego w Projekcie - było jednak założoną przez beneficjenta koncepcją jego realizacji, dzięki której zostały osiągnięte założone w Projekcie wskaźniki, a tym samym zrealizowane cele Projektu. Zaplanowane noclegi, w powiązaniu z transportem (miejsce szkolenia - hotel) przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników, pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Zapewnienie noclegu wpłynęło na osiągnięcie blisko 100% frekwencji uczestników szkoleń (zminimalizowanie nieobecności), co przełożyło się wprost na osiągnięte w Projekcie wskaźniki. Skarżący także wskazał, na fakt utrudnień komunikacyjnych w W. oraz porównał czas dojazdu do hotelu osoby zamieszkałej w M. (15 minut) w stosunku do osoby zamieszkałej na W. (1,5 h). Wskazał również, że zajęcia trwały nawet do godziny 19 i wymagały ogromnego, intensywnego zaangażowania psychicznego i fizycznego. Wyjaśnił także, że zorganizował on również dodatkowe wieczorne ćwiczenia, co znacznie poprawiło zdawalność państwowego egzaminu na tytuł "[...]". Zdaniem strony, dokonana na etapie realizacji projektu ocena zawarta w Informacji pokontrolnej, że zapewnienie noclegów osobom, które mieszkają w tym samym mieście, w którym odbywa się szkolenie jest kosztem niekwalifikowalnym, stanowiącym nieracjonalny i nieefektywny wydatek projektowy - w obecnym stanie faktycznym i prawnym projektu "[...]" - jest oceną spóźnioną i jako taka - niedopuszczalną na tym etapie procedury. Zasada związania organu stanowiskiem wyrażonym w dokumencie znajduje odzwierciedlenie w treści art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). W świetle powyższego, w ocenie skarżącego, trudno zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w decyzji Ministra, dotyczącej niekwalifikowalności wydatków i żądania zwrotu części dofinansowania. Obecne stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w decyzji, wydaje się być bezpodstawnym przenoszeniem na beneficjenta odpowiedzialności za nieprawidłowości wskazane w audycie przeprowadzonym przez członków Komisji UE. Skarżący stwierdził również, że jak pokazują dokumenty programowe, miernikiem osiągnięcia danego celu są wskaźniki zdefiniowane we wniosku o dofinansowanie, co w projekcie zostało osiągnięte na poziomie ok. 110%. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., nr 270, ze zm. dalej: "p.p.s.a.") sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Przedmiotem sporu jest wydatek poniesiony za noclegi 18 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się zajęcia (36 noclegów). Zdaniem organu powyższy wydatek jest wydatkiem niekwalifikowanym. Przeciwnego zdania jest skarżąca. Natomiast sąd rozpoznając przedmiotową sprawę uznaje argumentację organu za prawidłową. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-4) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Zgodnie z treścią Wytycznych, które skarżący miał obowiązek stosować wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Natomiast w wypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowany, to następuje naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Skarżący zobowiązał się także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p. Mając na uwadze powyżej cytowane przepisy trzeba jednoznacznie wskazać, że wydatek poniesiony za noclegi 18 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości. W tym miejscu należy zauważyć, że celem projektu było przede wszystkim podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez udział w szkoleniach z modułu "Ratownictwo medyczne" i "Kierowanie ruchem drogowym", zwiększenie mobilności członków OSP w poszczególnych rejonach Mazowsza, umożliwienie awansu zawodowego, poprawa jakości pracy OSP i usług przez nich świadczonych, wzrost motywacji uczestników projektu do aktywnego podnoszenia kwalifikacji. Zatem koszty noclegów nie były niezbędne do realizacji projektu pt. "[...]", gdyż celem projektu nie była np. integracja określonego środowiska. Słusznie wskazał Minister, że mimo, iż skarżący możliwość sfinansowania wszystkich noclegów dla uczestników projektu zastrzegł we wniosku o dofinansowanie projektu (i nie było to kwestionowane na etapie oceny merytorycznej wniosku), to powyższe automatycznie nie oznacza konieczności wydatkowania całej kwoty przeznaczonej na noclegi. Skarżący bowiem we wniosku nie wskazał listy kandydatów, (brak było adresów zamieszkania przyszłych uczestników projektu, istniała tylko informacja, że będą to osoby z województwa [...]). Dlatego też pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym analizowania ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Poza tym, co już wyżej zasygnalizowano, skarżący, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli na datę oceny wniosku wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Tak samo wybór miejsca zakwaterowania uczestników projektu dokonany został w toku realizacji projektu, a nie wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie. W związku z tym dopiero powyższe dane zostały określone po przeprowadzeniu rekrutacji uczestników do projektu i wyborze miejsca szkolenia. Co więcej należy podkreślić, że kwota przeznaczona m.in. na noclegi jest kwotą maksymalną i jej wydatkowanie musi odbywać się w zgodzie z zasadami racjonalności, efektywności i celowości jej ponoszenia. Skarżący ma obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z wnioskiem o dofinansowanie. Dokonanie założenia we wniosku o dofinansowanie dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu, nie przesądza o tym, iż każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Zatem słusznie organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie dokonał analizy niezbędności sfinansowania noclegów dla uczestników zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Mimo, że projekt formalnie był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, to jednak był również realizowany bez uwzględnienia powyżej cytowanych zapisów Wytycznych. Powoływanie się przez skarżącego na: odległości pomiędzy dzielnicami W., w stosunku np. do odległości od miejsca zakwaterowania do M., a także na utrudnienia w ruchu jest zupełnie nie zasadne. Zdaniem sądu zamieszkiwanie przez uczestnika szkolenia w tej samej miejscowości, co hotel wyklucza taką osobę z możliwości zapewnienia tej osobie noclegu, jeżeli nie wymaga tego cel projektu. W sprawie natomiast cel projektu mógł zostać zrealizowany niezależnie od zapewnienia noclegu. Bezpodstawne jest obecnie powoływanie się przez skarżącego, że nocleg zapewnił 100% frekwencję uczestników szkolenia. Trzeba jeszcze raz wskazać na cel szkolenia i w tym kontekście wyjaśnić, że zapewnienie 100 % frekwencji nie musiało odbywać się poniesieniem w sposób nie racjonalny, nie celowy i nie efektywny wydatku. Magnesem, jak sam skarżący wskazuje, miał być tytuł " Ratownika", czy też zaświadczenie o ukończeniu szkolenia. Zatem zapewnienie noclegu nie miało znaczenia dla realizacji celu. W tym miejscu należy przyrównać sytuację takiej osoby z sytuacją osoby pozostającej na delegacji. Zgodnie z art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2014, poz. 1502) pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. W związku z powyższym osobie takiej nie zwraca się kosztów noclegu. Nie powtarzając argumentacji organu odnośnie możliwości skorzystania z komunikacji miejskiej, należy tylko wskazać, że jest ona bardzo rozwinięta i godzina zakończenia zajęć w żaden sposób nie stanowiła przeszkody w dostaniu się przez taką osobę do miejsca swojego stałego zamieszkania i powrót dnia następnego na miejsce szkolenia. Podobna sytuacja dotyczy R., P. i C., czyli miast, w których również odbywały się szkolenia z zakwestionowanymi noclegami. Wskazane szkolenia odbywały się w miejscach, do których można było dojechać bez większych trudności z wykorzystaniem komunikacji miejskiej. Odnosząc się natomiast do sytuacji uczestnika szkolenia zamieszkałego w M., którego dojazd do hotelu wynosił 15 minut, to należy po pierwsze wskazać, że wydatek ten nie został zakwestionowany. Osoba ta bowiem zamieszkuje w innej niż W. miejscowości. Trzeba również wskazać, że czas dojazdu w powyższym zakresie nie ma żądnego znaczenia. Stosując analogię do innych przepisów np. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i regulacji związanych z kosztami uzyskania przychodu (ryczałt). W regulacji tej wskazano na możliwość podwyższenia o 25% kosztów tylko dla osób zamieszkałych w innej miejscowości niż pracodawca i dla podwyższania tych kosztów nie ma znaczenia czas przejazdu. Ponadto zdaniem sądu w wypadku, gdyby potwierdziło się, że osoba ta miała tylko 15 minut na dojazd do hotelu oraz że mogła skorzystać także ze środków komunikacji miejskiej w celu dostania się do miejsca swojego stałego zamieszkania, to nic nie stało na przeszkodzie aby talki wydatek również został zakwestionowany, jako nie spełniający powyższych kryteriów. Odnosząc się do zarzutu skrzącego wskazującego, że na etapie realizacji projektów wydatki związane z noclegami nie były, mimo przeprowadzonej kontroli kwestionowane, to należy wskazać, że zarzut ten jest nie uzasadniony. Z akt sprawy nie wynika, aby te dwie kwestie miały analogiczny charakter. W tym miejscu należy zauważyć, że z Informacji pokontrolnej z [...] października 2010r. (karty 52-62 akt sądowych) wynika, że kontrolą nie objęto wydatków poniesionych na noclegi osób zamieszkałych w tej samej miejscowości co miejsce szkolenia. Z informacji tej wynika, że skarżący przedstawiał jedynie listę podpisaną przez uczestników korzystających z usługi hotelarskiej i gastronomicznej podczas szkoleń. Nie wynika natomiast z tej informacji, że skarżący przedstawił szersze dane, w tym miejsca zamieszkania uczestników szkoleń. Dlatego też przy takich informacjach pochodzących od skarżącego organ nie miał żadnych podstaw do zakwestionowania wydatków na noclegi. W konsekwencji powyższe powoduje, że obecnie skarżący nie może powoływać się na niekonsekwencje w działaniu organu, w szczególności, gdy organ nie posiada pełnej dokumentacji w tym zakresie i nigdy nie wypowiadał się merytorycznie co do wydatku dotyczących noclegów. Dodatkowo nawet gdyby przyjąć, że organ miał takie wiadomości, czego nie potwierdzają akta administracyjne i sądowe, to należy podkreślić, że organ prawidłowo – o czym była mowa wyżej - zakwestionował wydatki za noclegi. Słusznie bowiem Minister zauważył, że ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo, zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu (Wytyczne, rozdz. 3.5 - Ocena kwalifikowalności wydatków). Na każdym z ww. etapów możliwe jest stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych, przy czym ustalenia organów kontrolnych w tym zakresie nie ograniczają możliwości wykrycia nowych nieprawidłowości. Zatem fakt niekwestionowania zasadności ponoszonych w projekcie wydatków na etapie rozliczania projektu nie przesądza o tym, iż w projekcie nieprawidłowości nie wystąpiły. W powyższym kontekście bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącego na zapisy Regulaminu projektu "[...]" oraz art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Należy zauważyć, że w sprawie organ nie wydał żadnej decyzji, w której zawarłby swoje stanowisko. Przed wszczęciem obecnego postepowania, organ nie prowadził żadnego innego postępowanie w stosunku do realizowanego projektu. Zatem strona nie może powoływać się na związanie decyzją, gdyż taka decyzja nie została wydana. Skarżący wyciąga zbyt daleko idące wnioski z treści art. 110 k.p.a.. Trzeba bowiem zauważyć, że postępowanie kontrolne jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji, dlatego też brak jest możliwości związania organu swoim poprzednim stanowiskiem. Związanie wydanym orzeczeniem dotyczy co do zasady tylko decyzji. Brak wydania decyzji czyni nie zasadnym twierdzenia skarżącego. Organ bowiem może zmienić stanowisko co do ustalanego stanu faktycznego lub interpretacji przepisów prawa stosowanych w sprawie. Podnoszony przez skarżącego argument o zrealizowaniu wszystkich założonych wskaźników, także jest niezasadny w kontekście niezbędności, racjonalności, celowości ponoszonych wydatków. Zdaniem bowiem sądu niezapewnienie noclegu 18 osobom również doprowadziłoby do realizacji tych celów. Brak jest bowiem jakiejkolwiek przesłanki wskazującej na zależność między noclegiem, a realizacją założonych celów. Skarżący dysponując środkami publicznymi zobowiązany był do szczególnej staranności przy wydatkowaniu środków, a nie rozrzutności i płacenia za usługi, które nie były niezbędne. Poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. z 2006, nr 210, s. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku skarżącego, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, np. w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Tak więc w przedmiotowej sytuacji, szkoda stanowi kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Podkreślić należy, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. W związku z powyższym niegospodarne wydatkowanie środków publicznych będzie tą nieprawidłowością. Odnosząc się do pozostałych zarzutów natury procesowej, a także naruszenia zasady równości, trzeba zauważyć, że są one nieuzasadnione. W sprawie zebrano cały materiał dowodowy, który w sposób prawidłowy został oceniony. Spór dotyczył tylko kwestii kwalifikowalności konkretnego wydatku. Organy I i II instancji w wydanych decyzjach rozważyły całokształt sprawy i dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału. Decyzje organów obu instancji zawierają zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne, czym w pełni wypełniły dyspozycję art. 107 k.p.a. Powoływana przez skarżącego zasad równości również nie została naruszone. Zasada równości wobec prawa oraz zasada niedyskryminowania została przede wszystkim wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i w żaden sposób nie zostały one naruszone, gdyż ani organ ani też sam skarżący nie wskazał, a sąd z urzędu tego nie stwierdził, że podmioty będące w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co skarżący zostały w odmienny od niej sposób potraktowane. W ten sam sposób należy również oceniać zasadę równości w kontekście uczestników postępowania. Zatem zasada ta dotyczy osób będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Miejsce zamieszkania uczestnika szkolenia stanowi okoliczność faktyczną, która wprost miała wpływ na sytuację prawną i faktyczną tego podmiotu. Dlatego też uczestnicy mający inne niż miejsce szkolenia miejsce zamieszkania mogą być traktowani w odmienny sposób niż osoby, które mają miejsce zamieszkania w miejscowości w której obywało się szkolenie. W takim wypadku nie będzie miało miejsce naruszenie zasady równości. Zatem sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia tej zasady, gdyż żaden z organów jej nie naruszył, a tylko podważył racjonalność i zgodność z przepisami prawa w tym Wytycznymi poniesionych wydatków. Reasumując należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane na noclegi osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty są niekwalifikowalne, z uwagi na nie spełnienie warunku z Wytycznych przede wszystkim odnośnie niezbędności, racjonalności i efektywności wydatku. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do skarżącej stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej. Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.