V SA/Wa 249/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Przedmiotem skargi A. G. (dalej: skarżący lub strona) jest postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor Oddziału, organ odwoławczy lub II instancji) z ... listopada 2016r., nr ... stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z ... września 2016 r., nr ... o odmowie uzupełnienia decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z ... maja 2013 r. strona zwróciła się o przyznanie płatności. We wniosku w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 51,97 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z ... grudnia 2013r., nr ... odmówił przyznania wnioskowanych płatności. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału decyzją z ... maja 2015r., nr ... uchylił zaskarżoną decyzję z ... grudnia 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik ARiMR decyzja z ... czerwca 2015r., nr ... przyznał stronie wnioskowane płatności do powierzchni 51,01 ha. Strona zakwestionowała ww. rozstrzygnięcie w części pomijającej w osnowie orzeczenie o odsetkach. Zażądała uzupełnienia decyzji o orzeczenie o odsetkach. Po wezwaniu do sprecyzowania zakresu żądania Dyrektor Oddziału postanowieniem z ... sierpnia 2015 r., nr ..., stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z ... czerwca 2015 r. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 czerwca 2016 r., V SA/Wa 4248/15 uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału z ... sierpnia 2015 r. W uzasadnienie wyroku sąd wskazał m.in., że akta sprawy wraz z wnioskiem skarżącego powinny zostać przekazane do rozpoznania przez Kierownika ARiMR, celem procedowania w zakresie uzupełnienia decyzji. Postanowieniem z ... września 2016 r. Kierownik ARiMR odmówił uzupełnienia swojej decyzji z ... czerwca 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o kwestię rozstrzygnięcia w zakresie przyznania odsetek. Postanowienie zostało doręczone w dniu ... października 2016 r. Pismem z ... października 2016 r. strona złożyła podanie zatytułowane "odwołanie", w którym wskazała, że skarży postanowienie Kierownika ARiMR z ... września 2016r., nr ... (nr dokumentu...) o odmowie uzupełnienia decyzji wnosząc o jego uchylenie. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) a także art. 8 i art. 80 k.p.a. Postanowieniem z ... listopada 2016r. organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Kierownika ARiMR z ... września 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 111 k.p.a. Wyjaśnił, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b art. 111 k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). Podkreślił, że strona w sprawie wniosła odwołanie od postanowienia Kierownika ARiMR o odmowie uzupełnienia decyzji. Z treści pisma wynika, że strona domaga się uchylenia postanowienia nr ... o odmowie uzupełnienia decyzji nr ... z ... czerwca 2015 r. w sprawie przyznania płatności ONW, gdyż w jej ocenie nieprawidłowo odmówiono uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu odsetek. Powołał również art. 141 § 1 k.p.a., który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a contrario na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie. Natomiast w myśl art. 142 k.p.a., postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby od postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji przysługiwało zażalenie. Konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, że orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem na tego typu rozstrzygnięcie nie przysługuje środek odwoławczy. Dlatego też organ stosując art. 134 w zw. z 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Pismem z ... stycznia 2017 r. strona złożyła skargę na postanowienie z ... listopada 2016 r. Dyrektora Oddziału w sprawie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Kierownika ARiMR z ... września 2016 r. o odmowie uzupełnienia decyzji wnosząc o jej uwzględnienie. Zaskarżonemu i poprzedzającemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego rozpatrzenia stanu prawnego sprawy, prowadzącego do niewłaściwego zastosowania art. 111 § 1 k.p.a. i w rezultacie pominięcia konsekwencji materialno-prawnych drastycznego uchybienia dyspozycji art. 35 k.p.a.; 2) naruszenie art. 111 § 1 k.p.a. poprzez ścieśniającą wykładnię pojęcia: "rozstrzygnięcie", nie znajdującego uzasadnienia w obowiązującym systemie prawnym; 3) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieudolne uzasadnienie prawne wydanego postanowienia; 4) naruszenie art. 77 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 5) niedopełnienie, wynikającego z ustawy o płatnościach oraz z art. 7 k.p.a., obowiązku stania na straży praworządności, która wyklucza aprobatę dla naruszenia zasady równoważności stron w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z ... maja 2017r. strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1066). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. A contrario w wypadku, gdy kodeks nie stanowi, że od postanowienia służy zażalenie to, takiego środka zaskarżenia nie można złożyć. Powyższe jednakże nie oznacza, że takie postanowienie nie podlega kontroli. Przeciwnie podlega, jednakże można je jedynie zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, co wprost zostało wyartykułowane w art. 142 k.p.a. (postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji). Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia z ... listopada 2016 r. Dyrektora Oddziału stwierdzającego na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność złożonego przez skarżącego zażalenia, z uwagi na fakt, że zostało wniesione od postanowienia od którego stronie nie służy zażalenie. W sprawie skarżący złożył pismo zatytułowane "odwołanie" od postanowienia Kierownika ARiMR z ... września 2016r., nr ... Postanowienie to odmawiało uzupełnienia decyzji. Słusznie organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji (czy też na postanowienie o uzupełnieniu decyzji) nie służy zażalenie, gdyż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby od takiego postanowienia przysługiwał środek zaskarżenia (zażalenie). Zatem takie postanowienie podlega tylko ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie. Prawidłowo organ powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (NSA przed reformą) z 12 listopada 2000 r. II SA/Gd 1783/98 (ONSA 2002, nr 1, poz. 23), w którym sąd w tezie wyroku zasadnie wskazał, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.), inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 kodeksu postępowania cywilnego), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia - art. 111 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Słusznie również organ odwoławczy wyjaśnił, że konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd dokonując kontroli pouczenia skarżonego postanowienia Kierownika ARiMR odmawiającego uzupełnienia decyzji stwierdza, że prawidłowo organ pouczył o możliwości złożenia odwołania wskazując, że cyt. "Od niniejszego postanowienia zażalenie nie przysługuje. Termin do złożenia odwołania do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego w Warszawie na decyzję nr ... z dnia ...06.2015 r. biegnie od dnia doręczenia niniejszego postanowienia i wynosi 14 dni od momentu doręczenia postanowienia. Odwołanie składa się za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.". Tym samym Kierownik ARiMR prawidłowo pouczył stronę o braku możliwości złożenia "odwołania" od postanowienia w sprawie odmowy uzupełnienia decyzji. Prawidłowo również wskazał termin na złożenia odwołania od decyzji merytorycznej. W ten sposób zrealizował dyspozycję cyt. art. 142 w związku z art. 111 § 2 k.p.a, który stanowi, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Skarżący natomiast mimo prawidłowego pouczenia, uczynił przedmiotem zaskarżenia nie decyzję Kierownika ARiMR z ... czerwca 2015r., nr ..., tylko postanowienie Kierownika ARiMR z ... września 2016r., nr ... Pismo strony jest pismem, które w sposób jednoznaczny wskazuje, jaki akt był przedmiotem jego zaskarżenia. Świadczą o tym przede wszystkim powołany w tym piśmie rodzaj rozstrzygnięcia, a więc postanowienie (a nie decyzja), data wydania rozstrzygnięcia, tj. ... września 2016r. (decyzja natomiast została wydana ... czerwca 2015r.), numer skarżącego aktu, tj. ... i nr dokumentu: ... (decyzja posiadała numer ... i nr dokumentu: ...), a także przedmiot w którym skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane, tj. odmowa uzupełnienia decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich za rok 2013 Tym samym sąd stwierdza, że organ w sposób prawidłowy zakwalifikował pismo skarżącego jako zażalenie od postanowienia Kierownika ARiMR z ... września 2016r., na które to postanowienie nie służy zażalenie. Strona w skardze również nie kwestionuje, że organ w sposób nieprawidłowy zakwalifikował jego pismo jako zażalenie. Tym samym prawidłowo Dyrektor Oddziału orzekł o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi i pisma procesowego należy wyjaśnić, że wymykają się one spod kontroli sądu w tym postępowaniu. Przedmiotem bowiem tego postępowania jest jedynie kwestia prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, a nie kwestia rozstrzygnięcia związanego z odmowy uzupełniania decyzji merytorycznej o rozstrzygnięcie o odsetkach. Tym samym podnoszone zarzuty pozostają z boku istoty przedmiotu sporu. Dlatego też sądu uznał te zarzuty za niezasadne w tym postępowaniu. Strona w żaden sposób nie kwestionuje faktu, że od postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie i dlatego też postanowienie to jest prawidłowe. Strona nie zwraca także uwagi, że w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Oddziału - mimo, że to uczynił - nie mógł wypowiadać się merytorycznie i wiążąco w przedmiocie zasadności odmowy uzupełnienia decyzji o rozstrzygnięcie o odsetkach. W tym zakresie sąd wskazuje, że postanowienie organu II instancji jest wadliwe, gdyż Dyrektor Oddziału nie miał uprawnień do wypowiadania się co do zasadności lub jej braku uzupełnienia decyzji. Postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia ma charakter formalny, a nie charakter materialny i brak jest podstaw aby w takim postanowieniu wypowiadać się merytorycznie odnośnie uzupełnienia decyzji. Mimo takiej wadliwości uzasadnienia postanowienia, to postanowienie odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę