V SA/Wa 2499/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... września 2012 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2010 roku nr ...; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARIMR w W. na rzecz G. S. kwotę ... złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zaskarżonej decyzji z dnia ... września 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł, między innymi, że " po rozpatrzeniu odwołania Pana G. S. z dnia ... października 2010 r. od decyzji Nr ... o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ... w W. , działającego z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu ... października 2010 r. - uchylam zaskarżoną decyzję w całości i orzekam o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę ... zł." Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: G. S. składał wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ... z siedzibą w W., dalej: Kierownik Biura, decyzją z dnia ... stycznia 2007 r. przyznał wnioskodawcy płatność ONW za 2005 r., a decyzją z dnia... maja 2009 r. odmówił przyznania płatności ONW za 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... września 2009 r., następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn.akt V SA/Wa 1998/09 oddalił skargę wnioskodawcy na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. sygn.akt II GSK 919/10 oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia ... czerwca 2009 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatności ONW za 2007 r. Następnie kontrola przeprowadzona na miejscu w dniach ... września 2010 r. potwierdziła nieprawidłowości wykryte uprzednio w czasie kontroli w 2006 r.: na działce ewidencyjnej nr ... o powierzchni ... ha stwierdzono, że powierzchnia użytków rolnych wynosi ... ha, reszta powierzchni, tj. ... ha stanowi las, w przypadku działki nr ... o pow. ... ha powierzchnia użytków rolnych ze względu na zadrzewienia wyniosła 0,00 ha. W związku z wynikami kontroli, Kierownik Biura, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, zawiadomieniem z dnia... kwietnia 2010 r. poinformował Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych Stronie na podstawie decyzji nr ... z dnia ... lutego 2008 r. oraz decyzji nr ... z dnia ... czerwca 2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezes ARiMR działając przez upoważnionego Kierownik Biura decyzją Nr ... z dnia ... października 2010 r. ustalił G. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW w wysokości ... zł. Na kwotę tę składały się: płatność za 2005 r. w kwocie ... zł i płatność za 2007 r. w kwocie ... zł. Dnia ... października 2010 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od opisanego wyżej postępowania Kierownik Biura w dniu ... marca 2011 r. postanowieniem nr ... wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia... czerwca 2009 r. w sprawie przyznania płatności ONW za 2007 rok. W postępowaniu wznowieniowym Kierownik Biura decyzją z dnia ... lipca 2011 r. uchylił decyzję z dnia ... czerwca 2009 r. i odmówił przyznania płatności ONW za 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału z dnia ... listopada 2011, następnie skargę w sprawie oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 93/12, wyrok jest prawomocny. Prezes ARiMR, w imieniu którego działał Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR, , mając na względzie iż rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa ARiMR nr ... dotyczącej ustalenia G. S. kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2005 i 2007 możliwe jest dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przyznania Stronie płatności ONW na rok 2007, zawiesił z urzędu postanowieniem z dnia ... kwietnia 2011 r. postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez stronę w dniu ... października 2010 r. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z dniem 1 sierpnia 2012 r. został zmieniony art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.). W myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2012 r., właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 tejże ustawy, czyli Kierownik Biura Powiatowego. Odwołanie od decyzji przysługuje do Dyrektora Oddziału Regionalnego. W związku z tym, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został na dzień 1 sierpnia 2012 r. rozpatrzony, Prezes Agencji reprezentowany przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR, działającego na mocy imiennego upoważnienia Prezesa, decyzją Nr ... umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia ... października 2010 r. Kierownika Biura działającego z upoważnienia Prezesa ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ze względu na utratę przez organ w toku postępowania właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji, w myśl art. 65 k.p.a., złożony w dniu ... października 2010 r. przez G. S., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przekazany organowi, w ocenie Prezesa ARiMR, właściwemu do rozpoznania sprawy tj. Dyrektorowi ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W., celem rozpatrzenia przedmiotowego podania w ramach posiadanych przez organ kompetencji rzeczowych, jako odwołanie. O powyższym fakcie Strona została poinformowana Zawiadomieniem Nr ... z dnia ... sierpnia 2012 r. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek odwołania, Dyrektor Oddziału decyzją z dnia ... września 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności ONW za 2007 r., uznając, że ponieważ strona nie została poinformowana o wszczęciu postępowania w odniesieniu do zwrotu płatności za 2005 r. organ nie może orzekać w tym zakresie. Na powyższą decyzję G. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, ewentualnie o jej uchylenie jako naruszającej prawo materialne. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ że została wydana z naruszeniem przepisu art.138§1 pkt 1 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, ale orzekł w innym zakresie; 2/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że niespełnianie warunków do płatności ONW na części działek uprawnia do przyjęcia, że warunki te nie były spełniane również we wcześniejszych latach; 3/ wydanie decyzji przez organ niewłaściwy na podstawie art.29 pkt 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2012 r., ponieważ w stanie prawnym sprzed tej daty właściwym do wydania decyzji był Prezes ARiMR, a zaskarżona decyzja została wydana przez Kierownika Biura w imieniu własnym; 4/naruszenie art.29 pkt 2 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2012 r. lub art. 29 pkt 7 po tej dacie w zw. z art.68§1 ordynacji podatkowej i w związku z tym zgłosił zarzut przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn innych niż w niej wskazane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności badał czy decyzja została wydana przez organ do tego uprawniony. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia od decyzji wydanej dnia ... października 2010 r. Organem orzekającym w I instancji nie był, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ... w W., ale Prezes ARiMR, w imieniu którego działał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ... w W. Uprawnienie Prezesa ARiMR do orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW , w dacie wydania decyzji I instancji wynikało z art.29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.Nr 98, poz.634), który stanowił, że Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. W ust. 3 art.29 ustawy o ARiMR ustalono, że Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w ust. 1. Nieuprawniony jest sformułowany w skardze zarzut, że decyzja została wydana w imieniu własnym, a nie z upoważnienia. Na samym wstępie decyzji, przy powoływaniu jej podstawy prawnej przywołane zostało upoważnienie udzielone przez Prezesa ARiMR o wskazanym numerze i dacie. Również w podpisie decyzji wskazano, że wydana została z upoważnienia Prezesa. Brak jest podstaw do uznania, że decyzja w I instancji została wydana przez organ do tego nieuprawniony. Na podstawie art.29 ust.4 ww. ustawy, od decyzji o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służyło odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji mogła zwrócić się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosowało się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy. W tym miejscu należy przypomnieć, że art.29 ustawy o ARiMR został z dniem 1 sierpnia 2012 r. zmieniony przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.243). Od 1 sierpnia 2012 r., stosownie do art.29 ustawy o ARiMR właściwym w sprawie ustalenia, w drodze decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania tych płatności lub pomocy finansowej. Organem takim jest Kierownik właściwego miejscowo Biura Powiatowego ARiMR. Stosownie do art.10 ust.2 ustawy o ARiMR w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. Kierując się wyżej opisaną zmianą przepisu art. 29 ustawy, Prezes ARiMR umorzył postępowanie zainicjowane wniesieniem przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i przekazał sprawę do rozpatrzenia Dyrektorowi Oddziału Regionalnego. Konsekwencją takiego postępowania było rozpoznanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego środka odwoławczego od decyzji z dnia ... października 2010r. wydanej przez Prezesa ARiMR. W ocenie Sądu decyzja z dnia ... września 2012 r. wydana przez Dyrektora Oddziału w wyniku rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Prezesa ARiMR wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156§1 pkt 1 k.p.a. Przechodząc do oceny decyzji wydanej w I instancji, tzn. decyzji Prezesa ARiMR z dnia... października 2010 r. Sąd stwierdza, że w postępowaniu prowadzącym do jej wydania doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych Stronie na podstawie decyzji nr ... z dnia... lutego 2008 r. oraz decyzji nr ... z dnia ... czerwca 2009 r. Decyzje te dotyczyły odpowiednio orzeczeń w sprawie przyznania płatności ONW za rok 2006, za który płatności tej nie przyznano i za rok 2007, za który płatności ONW przyznano. Natomiast decyzja orzekająca o zwrocie płatności dotyczy płatności przyznanych za 2005 i za 2007 rok. Niepoinformowanie strony o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za rok 2005 stanowilo naruszenie przepisu art. 61§4 k.p.a. oraz art.9 k.p.a i pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw w tym zakresie. Należy wskazać, że w czasie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW zmieniła się podstawa oceny czy druga z płatności objętych decyzją, tzn. płatność ONW za 2007 r. jest płatnością nienależnie pobraną. W decyzji z dnia ... października 2010 r. wskazano, że określona do zwrotu kwota płatności ONW za 2007 r. jest kwotą z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego. Była to płatność przyznana decyzją z dnia ... czerwca 2009 r. Decyzja ta została uchylona w wyniku wznowienia postępowania. W związku z powyższym prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW właściwy w sprawie Kierownik Biura powiadomi stronę o wszczęciu postępowania zgodnie z art.61§4 k.p.a. i będzie prowadził postępowanie, umożliwiając stronie obronę jej interesów zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podniesionego skardze zarzutu przedawnienia Sąd wyjaśnia, że jest to zarzut nieuzasadniony, ponieważ wskazany przez skarżącego przepis art. 68§1 ordynacji podatkowej odnosi się do zobowiązań podatkowych powstających z dniem doręczenia decyzji podatkowej, a nie zwrotu płatności przyznanych z funduszy Unii Europejskiej. Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd na podstawie art.145§1pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c uchylił decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.