V SA/Wa 2504/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Asesor WSA - Piotr Wróbel, , Protokolant - ref. Anna Urbanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr BDF1.4800.43.2023 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę. Przedmiotem skargi J. P. (dalej: "skarżący", "strona", "obwiniony") jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej także "GKO") z 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt BDF1.4800.43.2023, w którym uchylono w części orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. (dalej: "RKO") z 16 listopada 2022 r. nr RKO/7100/74/21 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w zakresie wymierzenia kary pieniężnej i wymierzono karę w innej wysokości oraz utrzymano w mocy orzeczenie RKO w pozostałym zakresie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. RKO orzeczeniem z 16 listopada 2022 r. uznała skarżącego, pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wójta Gminy B., winnym naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ust. 1, art. 9 pkt 3, art. 18 pkt 2, art. 14 pkt 1-3, art. 8 pkt 1 oraz art. 15 ust. i art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: "uondfp") poprzez: I. dokonanie wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym, co odnosi się do następujących wydatków dokonanych z przekroczeniem kwot określonych w planie finansowym Urzędu Gminy B. na 2018 r. i w planie finansowym Urzędu Gminy B. na 2019 rok: a. 754/75412/4300 z dnia 15.11.2018 r. na kwoty 6.540,53 zł i 183,78 zł (nota księgowa nr 3/2018 z dnia 6.08.2018 r. na kwotę 8.727,17 zł, WB nr 209) - przekroczenie planu wynosiło 3.013 zł, b. 757/75702/8110 z dnia 3.09.2018 r. na kwoty 268,34 zł, 158,22 zł, 2.110,84 zł, 690,49 zł, 53,02 zł, 308,30 zł, 3.703,86 zł, 483,72 zł, 374,55 zł {zapłata odsetek, WB nr 160) - przekroczenie planu wynosiło 8.151,34 zł, c. 757/75702/8110 z dnia 12.09.2018 r. na kwoty 2.965,81 zł, 1.254,66 zł, 7.224,12 zł,10.555,51 zł, 990,31 zł, 2.993,84 zł, 4.275,48 zł, 3.589,83 zł (zapłata odsetek, WB nr 167) - przekroczenie planu wynosiło 33.849,56 zł, d. 757/75702/8110 z dnia 13.09.2018 r. na kwotę 47.178,02 zł (zapłata odsetek, WB nr 168) - przekroczenie planu wynosiło 47.178,02 zł, e. 750/75023/4010 z dnia 28.11.2019 r. na kwoty 100.647,62 zł i 10.405,70 zł (lista płac nr 20/11/19 "Wynagrodzenia" na kwotę 159.400,93 zł, WB nr 218) - przekroczenie planu wynosiło 3.569,53 zł, f. 801/80104/4330 z dnia 22.10.2019 r. na kwotę 3.840,78 zł (nota księgowa nr CUW02.322.1.43.2019 z dnia 1.10.2019 r., WB nr 194) - przekroczenie planu wynosiło 3.840,78 zł - czym naruszono art. 44 ust. 1 pkt 3 oraz art. 254 pkt 3 ustawy r. o finansach publicznych, tj. o czyn określony w art. 11 ust. 1 uondfp; II. niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości, co odnosi się do: a. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2019 r. w kwocie 259.983,70 zł zaklasyfikowanej 855/85501/2060, b. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2019 r. w kwocie 82.090 zł zaklasyfikowanej 855/85502/2010, c. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2018 r. w kwocie 1.101,85 zł zaklasyfikowanej 852/85213/2010, d. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2018 r. w kwocie 0,62 zł zaklasyfikowanej 852/85219/2010, e. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2018 r. w kwocie 161.711,05 zł zaklasyfikowanej 855/85501/2060, f. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2018 r. w kwocie 44.187,25 zł zaklasyfikowanej 855/85502/2010, g. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2018 r. w kwocie 782,81 zł zaklasyfikowanej 855/85503/2010, h. niedokonania w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. zwrotu na rachunek bankowy Wojewody S. niewykorzystanej dotacji na 2018 r. w kwocie 15.580 zł zaklasyfikowanej 855/85504/2010, - czym naruszono art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych; czas popełnienia czynu: pkt a-b - 1.02.2020 r., pkt c-h - 1.02.2019 r., tj. o czyn określony w art. 9 pkt 3 uondfp; III. wykazanie w sprawozdaniach z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, co odnosi się do: a. wykazania w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego Gminy B. za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2018 r., sporządzonym 25 lutego 2019 r., danych po stronie wykonania w poz. D.11. "kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych" oraz w poz. D.21. "spłaty kredytów i pożyczek, wykup papierów wartościowych" niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej do kont 134 i 260, tj. w poz. D.11. wykazano kwotę 6.413.888,37 zł, a z ewidencji księgowej wynikała kwota 11.413.888,37 zł, w poz. D.21. wykazano kwotę 3.304.618,29 zł, a z ewidencji księgowej wynikała kwota 8.305.206,65 zł; b. wykazania w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego Gminy B. za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2019 r., sporządzonym 20 lutego 2020 r., danych po stronie wykonania w poz. D.11. "kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych" oraz w poz. D.21. "spłaty kredytów i pożyczek, wykup papierów wartościowych" niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej do kont 134 i 260, tj. w poz. D.11. wykazano kwotę 9.204.605,54 zł, a z ewidencji księgowej wynikała kwota 14.204.605,54 zł, w poz. D.21. wykazano kwotę 2.935.405,00 zł, a z ewidencji księgowej wynikała kwota 7.935.405,00 zł; c. wykazania w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego Gminy B. za okres od początku roku do dnia 31 marca 2020 r., sporządzonym 21 kwietnia 2021 r., danych po stronie wykonania w poz. D.21. "spłaty kredytów i pożyczek, wykup papierów wartościowych" niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej do kont 134 i 260, tj. wykazano kwotę 1.880.694,36 zł, a z ewidencji księgowej wynikała kwota 6.880.694,28 zł; - czym naruszono § 6 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz § 12 pkt 5 lit. a i pkt 6 Instrukcji, stanowiącej załącznik nr 37 do ww. rozporządzenia; d. niewykazania w sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji wg stanu na koniec IV kwartału 2019 r. Gminy B., sporządzonym 31 stycznia 2020 r., w wierszu E.2.1. dotyczącym kredytów i pożyczek krótkoterminowych stanu zobowiązań z tytułu kredytu krótkoterminowego w kwocie 5.000.000 zł, wynikającego z ewidencji księgowej do konta 134-16, - czym naruszono § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych oraz § 1 ust. 3 i 4 § 3 pkt 6 Instrukcji sporządzania sprawozdań, stanowiącej załącznik nr 8 do ww. rozporządzenia, tj. o czyn określony w art. 18 pkt 2 uondfp; IV. nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy, co odnosi się do składek obliczonych w deklaracjach ZUS P DRA Urzędu Gminy B.: a. deklaracji 0112.2018 za grudzień 2018 r., z której wynikały składki: na ubezpieczenia społeczne w wysokości 66.558,15 zł, na ubezpieczenia zdrowotne w wysokości 18.802,12 zł, na Fundusz Pracy w wysokości 4.498,94 zł, z czego nie opłacono w terminie kwoty 87.549,67 zł, b. deklaracji 01 02.2020 za luty 2020 r., z której wynikały składki: na ubezpieczenia społeczne w wysokości 116.936,60 zł, na ubezpieczenia zdrowotne w wysokości 31.678,10 zł, na Fundusz Pracy w wysokości 7.789,65 zł, z czego nie opłacono w terminie kwoty 156.404,35 zł, - czym naruszono art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; daty popełnienia czynów: 8.01.2019 r. (pkt a), 6.03.2021 r. (pkt b), tj. o czyn określony w art. 14 pkt 1-3 uondfp; V. przekazanie dotacji z naruszeniem zasad i trybu przekazywania dotacji, co odnosi się do przekazania dotacji na 2018 rok dla Niepublicznego Przedszkola Twórczego "[...]" po upływie ustawowych terminów przekazania dotacji w zakresie części dotacji: a. za czerwiec 2018 r. w kwocie 66.824,82 zł w dniu 6 lipca 2018 r., b. za lipiec 2018 r. w kwocie 67.681,94 zł w dniu 8 sierpnia 2018 r., c. za sierpień 2018 r. w kwocie 67.384,77 zł w dniu 11 września 2018 r., d. za wrzesień 2018 r. w kwocie 42.431,70 zł w dniu 12 października 2018 r., za październik 2018 r. w kwocie e. 44.145,94 zł w dniu 8 listopada 2018 r., f. za listopad 2018 r. w kwocie 53.211,53 zł w dniu 11 grudnia 2018 r., g. za grudzień 2018 r. w kwocie 63.891,75 zł w dniu 20 grudnia 2018 r., - czym naruszono art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. o czyn określony w art. 8 pkt 1 uondfp; VI. naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 pkt 1, art. 211 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez zaciągnięcie zobowiązań z tytułu pożyczek krótkoterminowych z przekroczeniem o 1 mln zł upoważnienia zawartego w uchwale budżetowej Gminy B. na 2020 r. do zaciągania pożyczek i kredytów krótkoterminowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy. Powyższe stwierdzono w odniesieniu do 7 umów pożyczek zawartych z podmiotem [...] S.A. z siedzibą w L.: nr 211158171120520 (brak daty zawarcia) kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 22 maja 2020 r., - nr 211158171170620 (brak daty zawarcia) na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 25 czerwca 2020 r., - nr 211158171020720 z dnia 30 lipca 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 27 lipca 2020 r., - nr 21115817094820 z dnia 28 sierpnia 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 27 sierpnia 2020 r., - nr 2111581710890920 z dnia 29 września 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 25 września 2020 r., - nr 211158170881020 z dnia 26 października 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 23 października 2020 r., - nr 211158171131120 z dnia 31 listopada 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 27 listopada 2020 r.; tj. o czyn określony w art. 15 ust. 1 uondfp; VII. naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 pkt 1, art. 211 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez zaciągnięcie zobowiązań z tytułu pożyczek krótkoterminowych pomimo braku upoważnienia w uchwale budżetowej Gminy B. na 2021 r. do zaciągania pożyczek i kredytów krótkoterminowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy. Powyższe stwierdzono w odniesieniu do 5 umów pożyczek zawartych z podmiotem [...] S.A. z siedzibą w L.: - nr 21115817110941220 z 4 stycznia 2021 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 4 stycznia 2021 r., - nr 211158170780221 z 24 lutego 2021 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 23 lutego 2021 r., - nr 211158170890321 z 29 marca 2021 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 25 marca 2021 r., - nr 211158170730421 z 29 kwietnia 2021 r. na kwotę 5 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 29 kwietnia 2021 r., tj. o czyn określony w art. 15 ust. 1 uondfp. RKO wymierzyła obwinionemu karę pieniężną w wysokości 30.000 zł oraz obciążyła kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 443,46 zł. Ponadto RKO, na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uondfp uniewinniła obwinionego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w myśl art. 8 pkt 1 uondfp w zakresie przekazania dotacji z naruszeniem zasad i trybu przekazywania dotacji w odniesieniu do przekazania dotacji na 2018 rok dla Niepublicznego Przedszkola Twórczego "[...]" po upływie ustawowych terminów przekazania dotacji za lipiec 2018 r. w kwocie 67.681,94 zł w dniu 8 sierpnia 2018 r., z powodu niepopełnienia zarzucanego czynu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, GKO w orzeczeniu z 24 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 2, art. 31 ust. 1 pkt 3, art. 31 ust. 2 uondfp, uchyliła orzeczenie RKO w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł i wymierzyła karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Na podstawie 147 ust. 1 pkt. 1 uondfp GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie RKO w pozostałym zakresie. GKO w całości podzieliła Następujące ustalenia faktyczne RKO. Ad. I. W Urzędzie Gminy B. w latach 2018 i 2019 dokonano wydatków, które nie miały pokrycia w planie finansowym jednostki. Stwierdzono to w zakresie następujących wydatków: a) 754/75412/4300 wydatki dokonane dnia 15.11.2018 r. na kwoty 6.540,53 zł i 183,78 zł (nota księgowa nr 3/2018 z dnia 6.08.2018 r. na kwotę 8.727,17 zł, WB nr 209) - dokonanie wydatków spowodowało przekroczenie planu o 3.013 zł (plan wynosił 18.000 zł, a wykonanie do dnia 15.11.2018 r. wynosiło 14.288,69 zł, a po dokonaniu tych wydatków wynosiło 21.013 zł; zwiększenia planu w tej podziałce klasyfikacji dokonano w dniu 19.11.2018 r. o 9.000 zł); b) 757/75702/8110 wydatki dokonane dnia 3.09.2018 r. na kwoty 268,34 zł, 158,22 zł, 2.110,84 zł, 690,49 zł, 53,02 zł, 308,30 zł, 3.703,86 zł, 483,72 zł, 374,55 zł (zapłata odsetek na łączną kwotę 8.151,34 zł, WB nr 160) - dokonanie wydatków spowodowało przekroczenie planu o 8.151,34 zł (plan wynosił 700.000 zł, a wykonanie do dnia 3.09.2018 r. wynosiło 700.000 zł, a po dokonaniu tych wydatków wynosiło 708.151,34 zł); c) 757/75702/8110 wydatki dokonane dnia 12.09.2018 r. na kwoty 2.965,81 zł, 1.254,66 zł, 7.224,12 zł, 10.555,51 zł, 990,31 zł, 2.993,84 zł, 4.275,48 zł, 3.589,83 zł (zapłata odsetek na łączną kwotę 33.849,56 zł, WB nr 167) - dokonanie wydatków spowodowało kolejne przekroczenie planu o 33.849,56 zł (plan wynosił 700.000 zł, a wykonanie do dnia 12.09.2018r. wynosiło 709.963,35 zł, a po dokonaniu tych wydatków wynosiło 743.812,91 zł); d) 757/75702/8110 wydatki dokonane dnia 13.09.2018 r. na kwotę 47.178,02 zł (zapłata odsetek, WB nr 168) — dokonanie wydatku spowodowało kolejne przekroczenie planu 0 47.178,02 zł (plan wynosił 700.000 zł, a wykonanie do dnia 13.09.2018 r. wynosiło 743.812,91 zł, a po dokonaniu tych wydatków oraz innych wydatków w kwocie 3,84 zł wynosiło 790.990,93 zł (zwiększenia planu o kwotę 150.000 zł dokonano 14.09.2018 r.); e) 750/75023/4010 z dnia 28.11.2019 r. na kwoty 100.647,62 zł i 10.405,70 zł (lista płac nr 20/11/19 "Wynagrodzenia" na kwotę 159.400,93 zł, WB nr 218) — dokonanie wydatków spowodowało przekroczenie planu 0 3.569,53 zł (plan wynosił 1.716.338 zł, wykonanie do dnia 28.11.2019 r. wynosiło 1.608.854,21 zł, a po dokonaniu tych wydatków wynosiło 1.719.907,53 zł; zwiększenia planu w tej podziałce klasyfikacji o kwotę 205.000 zł dokonano 29.11.2018; f) 801/80104/4330 z dnia 22.10.2019 r. na kwotę 3.840,78 zł (nota księgowa nr CUW02.322.1.43.2019 z dnia 1.10.2019., WB nr 194) — dokonanie wydatku spowodowało przekroczenie planu o 3.840,78 zł (plan wynosił 127.036,28 zł, a wykonanie do dnia 22.10.2019 r. wynosiło 129.742,56 zł, a po dokonaniu tego wydatku wynosiło 133.583,41 zł. Poprzez dokonanie wydatków z przekroczeniem planu wydatków naruszono art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, co z kolei wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ust. 1 uondfp. Na liście płac i notach księgowych znajdują się podpisy Głównego Księgowego i Wójta Gminy pod zapisem "zatwierdzono do wypłaty" lub "zatwierdzono na sumę". W odpowiedzi na wezwanie Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "Rzecznik") do wydania dowodów źródłowych dotyczących wydatków z tytułu zapłaty odsetek Wójt Gminy B. przekazał jedynie wyciągi bankowe. Wójt Gminy B. złożył wyjaśnienia, z których wynika, że zatwierdzenia do zapłaty ww. wydatków dokonali Wójt Gminy B. oraz Skarbnik Gminy B. Obwiniony w trakcie postępowania wyjaśniającego złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że odpowiedzialność za popełnienie naruszenia dyscypliny finansów publicznych ponosi Skarbnik Gminy, której Wójt Gminy powierzył obowiązki i odpowiedzialność m.in. w zakresie dyspozycji środkami pieniężnymi. Ad. II. W Urzędzie Gminy B. w latach 2019 i 2020 nie dokonano w terminie ustawowym zwrotów dotacji otrzymanych przez gminę B. z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminie ustawami, w tym na zadania związane z realizacją świadczenia wychowawczego stanowiącego pomoc państwa w wychowywaniu dzieci w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Ustalone terminy zwrotu dotacji wynikają z art. 168 ust. 1 ustawy zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu państwa do dnia 31 stycznia następnego roku. Fakt niewykorzystania dotacji wynika ze sprawozdań Rb-50 o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych JST ustawami za okresy sprawozdawcze: IV kw. 2019 r. oraz IV kw. 2020 r. Do Urzędu Gminy B. w dniu 14 marca 2019 r. wpłynęło pismo S. Urzędu Wojewódzkiego, w którym wskazano części dotacji, które powinny zostać zwrócone, dotyczące dotacji niewykorzystanych w 2018 r. na łączną kwotę 223.363,58 zł. W dniu 3 czerwca 2020 r. do Urzędu Gminy B. wpłynęło pismo S. Urzędu Wojewódzkiego, w którym wskazano część dotacji, która powinna zostać zwrócona, dotyczące dotacji niewykorzystanej w 2019 r. na kwotę 82.090 zł. Pisma te zostały zadekretowane dla Skarbnika i Wójta Gminy B. Zwrotów dotacji dokonano w następujących terminach i kwotach: a) zwrotu niewykorzystanej dotacji na 2019 r. w kwocie 259.983,70 zł zaklasyfikowanej 855/85501/2060 dokonano w dniu 7 sierpnia 2020 r.; zwrócono kwotę dotacji wraz z odsetkami w wysokości 10.770 zł, b) zwrotu niewykorzystanej dotacji na 2019 r. w kwocie 82.090 zł zaklasyfikowanej 855/85502/2010 dokonano w dniu 9 czerwca 2020 r.; zwrócono kwotę dotacji wraz z odsetkami w wysokości 2.339 zł. Zwrotów dotacji wskazanych w punktach od lit. c do lit. h na łączną kwotę 223.363,58 zł dokonano 14 marca 2019 r. wraz z odsetkami w łącznej wysokości 2.056,18 zł. Czyny polegające na niedokonaniu w terminie zwrotu tych dotacji zostały zakwalifikowane jako wypełniające znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 9 pkt 3 uondfp. Łączna kwota wydatków poniesionych przez Gminę B. z tytułu odsetek od ww. części dotacji, które zwrócono po upływie terminu zwrotu dotacji wynosiła 15.165,18 zł. Obwiniony złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń dyscypliny finansów publicznych ponosi J. M. — Skarbnik Gminy, której Wójt Gminy powierzył obowiązki i odpowiedzialność m.in. w zakresie dyspozycji środkami pieniężnymi. Z wyjaśnień wynika też, że obwiniony nie był informowany o tym, że nie ma środków na bieżące płatności albo o tym, że przelewy realizowane są po terminie płatności. Ad. III. W latach 2019 — 2020 w Urzędzie Gminy B. nieprawidłowo sporządzono sprawozdania Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego oraz RB-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji ze względu na wykazanie w tych sprawozdaniach dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. W zakresie czynów z punktu III. lit. a - c, zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez Wójta i Skarbnika Gminy B. w trakcie kontroli przeprowadzonej przez RIO w K., różnice wynikały z wykazywania w sprawozdaniach Rb-NDS wyłącznie przychodów i rozchodów realizowanych na podstawie umów dotyczących zobowiązań długoterminowych według pierwotnego terminu zapadalności a także z pomyłek, których przedstawiciele Gminy nie byli w stanie wyjaśnić. Zasadnicza różnica dotyczyła niewykazywania w sprawozdaniach przychodów i rozchodów dotyczących kredytów krótkoterminowych zaciągniętych na podstawie umów: - umowa o kredyt krótkoterminowy nr 23012-30001-10-11-10 1/2017 zawarta 17.01.2017 r. z Bankiem Spółdzielczym w T. Na podstawie tej umowy Gmina zaciągnęła kredyt krótkoterminowy w kwocie 5.000.000 zł na okres od 17 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Ewidencja kredytu była prowadzona na koncie 134-06. Kredyt nie został spłacony do końca 2017 r. Rozchody z tytułu spłaty tego kredytu w 2018 r. wynosiły 5.000.000 zł; - umowa o kredyt obrotowy w rachunku kredytowym nr B/4/Budż./2017 zawarta 23.01.2018 r. z Bankiem Spółdzielczym w S. Na podstawie tej umowy Gmina zaciągnęła kredyt krótkoterminowy w kwocie 5.000.000 zł na okres od 23 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Ewidencja kredytu była prowadzona na koncie 134-11. Przychody z tytułu tego kredytu w 2018 r. wynosiły 5.000.000 zł. Kredyt nie został spłacony do końca 2018 r. Spłaty kredytu zaciągniętego na podstawie ww. umowy o kredyt obrotowy w rachunku kredytowym nr B/4/Budż./2017 23.01.2018 r. dokonano w 2019 r. Ewidencja kredytu była prowadzona na koncie 134-11. Rozchody z tytułu spłaty tego kredytu w 2019 r. wynosiły 5.000.000 zł; - umowa o kredyt krótkoterminowy w rachunku kredytowym nr Zp.272.1.2019 zawarta 8.01.2019 r. z M. Bankiem Spółdzielczym w M. Na podstawie tej umowy Gmina zaciągnęła kredyt krótkoterminowy w kwocie 5.000.000 zł na okres od 8 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Ewidencja kredytu była prowadzona na koncie 134-16. Przychody z tytułu tego kredytu w 2019 r. wynosiły 5.000.000 zł. Kredyt nie został spłacony do końca 2019 r. Spłaty kredytu zaciągniętego na podstawie ww. umowy o kredyt krótkoterminowy w rachunku kredytowym nr Zp.272.1.2019 dokonano 26 lutego 2020 r. Ewidencja kredytu była prowadzona na koncie 134-16. Rozchody z tytułu spłaty tego kredytu w 2020 r. wynosiły 5.000.000 zł. Ww. sprawozdania Rb-NDS sporządzono z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz § 12 pkt 5 lit. a i pkt 6 Instrukcji, stanowiącej załącznik nr 36 do ww. rozporządzenia. W przypadku tych sprawozdań nie miał zastosowania § 12 pkt 8 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej ponieważ przychody i rozchody wynikające z kredytów nie zostały spłacone w roku budżetowym, w którym zostały zaciągnięte. Ponadto w sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji wg stanu na koniec IV kwartału 2019 r. Gminy B., sporządzonym 31 stycznia 2020 r. (pkt III. lit. d), nie wykazano zobowiązań z tytułu kredytu krótkoterminowego w kwocie 5.000.000 zł, wynikającego z ewidencji księgowej do konta 134-16. Dane te należało wykazać w wierszu E.2.1. dotyczącym kredytów i pożyczek krótkoterminowych. Zobowiązanie to dotyczyło kredytu zaciągniętego na podstawie umowy o kredyt krótkoterminowy w rachunku kredytowym nr Zp.272.1.2019 zawartej 8.01.2019 r. z M. Bankiem Spółdzielczym w M., którego nie spłacono do końca 2019 r. Sprawozdanie Rb-Z sporządzono z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych oraz § 1 ust. 3 i 4, § 3 pkt 6 Instrukcji sporządzania sprawozdań, stanowiącej załącznik nr 9 do ww. rozporządzenia, co obecnie stanowi naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych oraz § 1 ust. 3 i 4 oraz § 3 pkt 6 Instrukcji sporządzania sprawozdań, stanowiącej załącznik nr 8 do ww. rozporządzenia. W odniesieniu do sporządzenia ww. sprawozdań Rb-NDS oraz Rb-Z wypełnione zostały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 18 pkt 2 uondfp. Obwiniony złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń dyscypliny finansów publicznych ponosi Skarbnik Gminy, której Wójt Gminy powierzył obowiązki i odpowiedzialność m.in. w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, a także, która była odpowiedzialna za sporządzanie sprawozdań na podstawie ksiąg rachunkowych. Ad. IV. W Urzędzie Gminy B. w 2019 r. i w 2020 r. nie opłacono w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy, co odnosi się do składek obliczonych w następujących deklaracjach ZUS P DRA Urzędu Gminy B.: a) deklaracji 01 12.2018 za grudzień 2018 r., z której wynikały składki: na ubezpieczenia społeczne w wysokości 66.558,15 zł, na ubezpieczenia zdrowotne w wysokości 18.802,12 zł, na Fundusz Pracy w wysokości 4.498,94 zł, z czego nie opłacono w terminie kwoty 87.549,67 zł (tę kwotę zapłacono 8 stycznia 2019 r.); b) deklaracji 01 02.2020 za luty 2020 r., z której wynikały składki: na ubezpieczenia społeczne w wysokości 116.936,60 zł, na ubezpieczenia zdrowotne w wysokości 31.678,10 zł, na Fundusz Pracy w wysokości 7.789,65 zł, z czego nie opłacono w terminie kwoty 156.404,35 zł (tę kwotę zapłacono 9 marca 2020 r.). Zgodnie z przepisami art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, składki należy opłacić w przypadku jednostek budżetowych - do 5 dnia następnego miesiąca. W przypadku składek wskazanych powyżej: do dnia 7 stycznia 2019 r. należało opłacić składki za grudzień 2018 r. (5 stycznia przypadał na sobotę), do dnia 5 marca 2020 r. należało opłacić składki za luty 2020 r. Odprowadzenie składek po upływie wskazanych terminów stanowiło naruszenie ww. przepisów, a tym samym spełnione zostały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych wynikające z art. 14 pkt 1-3 uondfp. Obwiniony złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń dyscypliny finansów publicznych ponosi Skarbnik Gminy, której Wójt Gminy powierzył obowiązki i odpowiedzialność m.in. w zakresie dyspozycji środkami pieniężnymi. Z wyjaśnień wynika też, że to Skarbnik Gminy decydowała, które ze zobowiązań oraz w jakich terminach będą zapłacone konkretnego dnia. W tym zakresie obwiniony miał pełne zaufanie do Skarbnika, a ona nie konsultowała z obwinionym poszczególnych płatności i nie informowała go o braku środków finansowych na terminowe płatności. Działanie obwinionego sprowadzało się jedynie do czynności technicznej potwierdzania dyspozycji wykonania płatności w banku. Ad. V. W 2018 r. w Urzędzie Gminy B. przekazywano dotację z budżetu Gminy dla Niepublicznego Przedszkola Twórczego "[...]" po upływie ustawowych terminów przekazania dotacji wynikających z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wniosek o udzielenie dotacji został złożony przez Dyrektora Niepublicznego Przedszkola Twórczego "[...]" w dniu 29 września 2017 r. Informacje o faktycznej liczbie uczniów przedszkola wg stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, dla poszczególnych miesięcy, wpłynęły do Urzędu Gminy B. odpowiednio w dniach: 8.06.2018 r. na czerwiec, 9.07.2018 r. na lipiec, 8.08.2018 r. na sierpień, 10.09.2018 r. na wrzesień, 10.10.2018 r. na październik, 9.11.2018 r. na listopad, 7.12.2018 r. na grudzień. Czyny polegające na przekazaniu dotacji z naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wypełniają znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 8 pkt 1 uondfp. Jako czas popełnienia tego naruszenia uznano dzień przekazania dotacji, stosownie do art. 21 w związku z art. 8 pkt 1 uondfp. Obwiniony złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń dyscypliny finansów publicznych ponosi J. M. — Skarbnik Gminy, której Wójt Gminy powierzył obowiązki i odpowiedzialność m.in. w zakresie dyspozycji środkami pieniężnymi. Ad. VI. i VII. W uchwale Nr XII/136/19 Rady Gminy B. z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2020 ustalono w § 6 limity zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek, w tym zaciąganych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy w kwocie: 5.000.000,00 zł. W § 9 ww. uchwały upoważniono Wójta Gminy do zaciągania kredytów na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu do wysokości 5.000.000,00zł. Powyższy limit i upoważnienie nie było zmieniane do końca 2020 r. W latach 2020 — 2021 Gmina B. zawarła z podmiotem [...] S.A. z siedzibą w L. serię umów pożyczek krótkoterminowych, w szczególności 7 umów: - nr 211158171120520 (brak daty zawarcia) kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 22 maja 2020 r., termin spłaty pożyczki do 3() czerwca 2020, - nr 211158171170620 (brak daty zawarcia) na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy - 25 czerwca 2020 r., termin spłaty pożyczki do 31 lipca 2020 r., - nr 211158171020720 z dnia 30 lipca 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy — 27 lipca 2020 r., termin spłaty pożyczki do 31 sierpnia 2020 r., - nr 21115817094820 z dnia 28 sierpnia 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli pnez Wójta Gminy — 27 sierpnia 2020 r., termin spłaty pożyczki do 30 września 2020r., - nr 2111581710890920 z dnia 29 września 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy — 25 września 2020 r., termin spłaty pożyczki do 30 października 2020 r., - nr 211158170881020 z dnia 26 października 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy — 23 października 2020 r., termin spłaty pożyczki do 30 listopada 2020 r., - nr 211158171131120 z dnia 31 listopada 2020 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy — 27 listopada 2020 r., termin spłaty pożyczki do 31 grudnia 2020 r., Tych 7 umów pożyczek zostało zawarte z przekroczeniem o 1 mln zł limitu i upoważnienia udzielonego dla wójta gminy do zaciągania zobowiązań zwrotnych krótkoterminowych. Każdej z umów towarzyszyło oświadczenie udzielającego pożyczkę o potrąceniu wzajemnych zobowiązań do wypłaty środków pożyczki bieżącej z zobowiązaniami gminy z tytułu umowy pożyczki poprzedniej. Umowy te zostały zawarte przy użyciu podpisów elektronicznych przez osoby reprezentujące strony. W uchwale Rady Gminy B. Nr XXIV/217/21 z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2021 w § 6 uchwały ustalono wyłącznie limit zobowiązań z tytułu sprzedaży papierów wartościowych (emisji obligacji) na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów w kwocie: 6.505.000,00 zł. W uchwale tej nie udzielono wójtowi gminy upoważnień do zaciągania zobowiązań zwrotnych. Do dnia 29 kwietnia 2021 r. tj. dnia zawarcia ostatniej umowy pożyczki krótkoterminowej, Rada Gminy B. nie dokonała modyfikacji postanowień uchwały budżetowej na 2021 r. w zakresie limitów i upoważnień dla wójta gminy do zaciągania zobowiązań zwrotnych. Powyższa uchwała nie stanowiła dla wójta gminy podstawy formalnej do zaciągania krótkoterminowych umów pożyczek. W 2021 r. Gmina B. zawarta 5 umów pożyczek krótkoterminowych z podmiotem [...] S.A. z siedzibą w L.: - nr 21115817110941220 z 4 stycznia 2021 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy —4 stycznia 2021 r., termin spłaty pożyczki do 29 stycznia 2021 r., - nr 211158170780221 z 24 lutego 2021 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy — 23 lutego 2021 r., termin spłaty pożyczki do 31 marca 2021 r., - nr 211158170890321 z 29 marca 2021 r. na kwotę 6 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy — 30 kwietnia 2021 r., - nr 211158170730421 z 29 kwietnia 2021 r. na kwotę 5 mln zł, data złożenia oświadczenia woli przez Wójta Gminy— 31 maja 2021 r. Powyższe 4 umowy pożyczki zostały zawarte pomimo braku limitu i upoważnienia udzielonego dla wójta gminy do zaciągania zobowiązań zwrotnych krótkoterminowych. Każdej z umów towarzyszyło oświadczenie udzielającego pożyczkę o potrąceniu wzajemnych zobowiązań: do wypłaty środków pożyczki bieżącej z zobowiązaniami gminy z tytułu umowy pożyczki poprzedniej. Umowy te zostały zawarte przy użyciu podpisów elektronicznych przez osoby reprezentujące strony. Zawarciem ww. umów naruszono art. 91 ust. 1 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 pkt 1, art. 211 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych i tym samym spełnione zostały przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 15 ust. 1 uondfp. Zaciągnięto zobowiązania z przekroczeniem o 1 mln zł upoważnień zawartych w uchwale budżetowej Gminy B. na 2020 r. oraz bez upoważnienia do zaciągania tego typu zobowiązań zwrotnych w uchwale budżetowej na 2021 r. Wartość zawartych w 2021 r. umów pożyczek stanowi zarazem wartość naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W toku postępowania wyjaśniającego obwiniony złożył wyjaśnienia, w których wniósł szereg wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie byłej Skarbnik Gminy B., a także zwrócił uwagę na prowadzone w tej sprawie postępowanie, w związku z zawiadomieniem o przestępstwie. Rzecznik wystąpił do byłej Skarbnik Gminy B. o udzielenie wyjaśnień czy ww. umowy pożyczki zostały zawarte przez Skarbnika Gminy przy użyciu podpisu elektronicznego J. P. - Wójta Gminy B., bez jego wiedzy i zgody. W pisemnej odpowiedzi była skarbnik gminy nie potwierdziła wystąpienia ww. okoliczności stwierdzając, że wójt gminy miał wiedzę o ich zawarciu. Rzecznik dwukrotnie występował do wskazanej przez obwinionego Prokuratury Rejonowej w C. o potwierdzenie informacji o toczącym się postępowaniu dotyczącym zawarcia ww. umów pożyczek, nie otrzymał informacji zwrotnej w tej sprawie (w aktach komisji orzekającej I instancji znajduje się postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia). Obwiniony podczas rozprawy przed RKO wskazywał, iż miał świadomość istnienia w 2020 roku ustalonego przez radę gminy limitu do zaciągania kredytów i pożyczek do wysokości 5 mln zł, nie miał natomiast świadomości, iż została zawarta umowa kredytowa dotycząca kolejnego miliona złotych (tzn. umowa z kwietnia 2020 r.). Obwiniony podał, że osobiście podpisał pierwszą z umów kredytowych (z lutego 2020 r.), natomiast kolejne były podpisywane przez skarbnika gminy — J. M. przy użyciu jego własnego podpisu elektronicznego — miała ona dostęp zarówno do sprzętu pozwalającego na złożenie podpisu, jak również znała kod zatwierdzający podpis. Oświadczył, że treść kolejnych umów nie była mu znana, natomiast podpisywanie przez niego kolejnych weksli (według jego oceny świadomie podpisał ich około 4) niezwiązane było z zawieraniem kolejnych umów, a jedynie z aneksowaniem pierwszej. Co do limitów zobowiązań obowiązujących w roku 2021 obwiniony potwierdził, ze był świadomy ich braku. Z zeznań świadka — byłej Skarbnik Gminy B. wynika, że faktycznie posługiwała się ona podpisem elektronicznym obwinionego podczas zatwierdzania sprawozdań, natomiast nie potwierdziła, że umowy kredytowe z [...] S.A. były podpisywane przez nią przy użyciu podpisu elektronicznego obwinionego — przekazywała umowę gotową do podpisu, po czym podpisana elektronicznie umowa trafiała z powrotem do niej. GKO wyjaśniła, że w sprawie należało zastosować nowy stan prawny, bowiem obowiązujący w czasie popełnienia czynów nie byt względniejszy dla obwinionego (art. 24 ust. 1 uondfp).W ocenie GKO czyny przypisane obwinionemu były penalizowane przez prawo obowiązujące w czasie ich popełnienia (art. 19 ust. 1 uondfp) i został wykazany brak należytej staranności po stronie obwinionego co do poszczególnych czynów. GKO zwróciła uwagę, że skala naruszeń dyscypliny finansów publicznych w Gminie B. była nieprzeciętna w negatywnym znaczeniu tego wyrażenia. Zdaniem GKO obwiniony co najmniej nieroztropnie, jeżeli nie nonszalancko podchodził do obiegu kancelaryjnego dokumentów, w tym podpisywania dokumentów finansowych w jednostce, doszło nawet do tego, że udostępnił indywidualny podpis elektroniczny innej osobie. Zaciągał też nowe zobowiązania w instytucjach parabankowych, które służyły zaspokojeniu poprzednich zobowiązań, zresztą tego samego rodzaju. W odniesieniu do czynów z art. 11 ust. 1 uondfp i argumentacji obwinionego, iż nie wiedział, że wydatki są ponoszone ponad limity określone w planie finansowym, GKO zwróciła uwagę, że to obwiniony (a nie skarbnik gminy) zatwierdzał wydatki, to właśnie on był kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych, to on odpowiadał nie tylko za planowanie środków i sprawozdawczość ale także za inicjowanie zmian w planie finansowym. W sytuacji powtarzających się przekroczeń limitów wydatków określonych w planie finansowym i konieczności korygowania planu po dokonaniu wydatków, obwiniony powinien był wiedzieć że narusza obowiązujące uregulowania i podjąć środki zaradcze, w tym organizacyjne. Tymczasem taka praktyka (wydatkowania środków ponad limity określone w planie) była tolerowana, a obwiniony zatwierdzał wydatki niemające pokrycia w planie finansowym. Poleganie w tym zakresie, w takich okolicznością, wyłącznie na zaufaniu do skarbnika gminy nie odpowiada wymaganiom stawianym kierownikowi jednostki sektora finansów publicznych. Zdaniem GKO brak należytej ostrożności i właściwego nadzoru prowadził do wielokrotnego naruszenia zasady dokonywania wydatków publicznych w granicach planu finansowego. GKO podkreśliła, że należy rozróżnić dokonywanie wydatków (ich zatwierdzanie) od wykonywania takiej dyspozycji. W ocenie GKO zachowanie obwinionego było także zawinione w odniesieniu do czynów polegających na niedokonaniu zwrotu dotacji w terminie. Obwiniony powinien znać obowiązki w tym zakresie i wiedzieć o różnicach między kwotami dotacji otrzymanych w danym roku budżetowym, a kwotami wydatkowanymi. Wynikały one zresztą ze sporządzanych przez wójta gminy sprawozdań Rb-50. Odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych, tym bardziej pełniącego funkcję wójta gminy, nie może być sprowadzana do czynności technicznych. Nie może on też oczekiwać, że wszystko prawidłowo zostanie wykonane przez podwładnych. Powinien aktywnie uczestniczyć w zapewnieniu właściwego wykonywania zadań i organizacji pracy. Obwiniony był odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym wykorzystanie, rozliczenie i zwroty dotacji. Brak należytej staranności i właściwego nadzoru prowadził do powtarzającego się w kolejnych latach naruszania terminów zwrotów dotacji otrzymanych z budżetu państwa a także do poniesienia przez gminę dodatkowych kosztów z tytułu odsetek. GKO wyjaśniła, że za sprawozdawczość odpowiada kierownik jednostki sektora finansów publicznych. Zdaniem GKO obwiniony jest odpowiedzialny za popełnienie opisanych naruszeń dyscypliny finansów publicznych, ponieważ jako kierownik jednostki sporządził (zatwierdził/podpisał) kwestionowane sprawozdania. Obwiniony przed zatwierdzeniem sprawozdań był zobowiązany do analizy i weryfikacji danych przedstawionych w projektach sprawozdań, a sprawozdania Rb-NDS i Rb-Z zawierają niewiele danych (są więc stosunkowo łatwe do zweryfikowania), są to dane o bardzo istotnym znaczeniu, określające parametry podstawowe dla gospodarki finansowej jednostki. Ponadto obwiniony powinien wiedzieć o zobowiązaniach gminy, których dotyczą wyspecyfikowane różnice, ponieważ podpisał umowy kredytowe, z których te zobowiązania, przychody i rozchody wynikały. W ocenie GKO niedopełnienie w tym zakresie należytej staranności wymaganej od kierownika jednostki odpowiedzialnego za sporządzanie sprawozdań prowadziło do powtarzającego się naruszania zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych. GKO wyjaśniła, że jako kierownik jednostki obwiniony był też odpowiedzialny za opłacanie w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy. Jego wyjaśnienia, w których wskazał, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń dyscypliny finansów publicznych ponosi skarbnik gminy, której wójt gminy powierzył obowiązki i odpowiedzialność m.in. w zakresie dyspozycji środkami pieniężnymi, nie mogą uwolnić go od odpowiedzialności. Zdaniem GKO za uniewinnieniem nie przemawia także to, że obwiniony miał zaufanie do pani skarbnik, a ona nie konsultowała z obwinionym poszczególnych płatności i nie informowała go o braku środków finansowych na terminowe płatności. GKO wyjaśniła, że działanie wójta gminy nie może być sprowadzane do czynności technicznych zatwierdzania operacji bankowych, gdyż jego funkcja i odpowiedzialność wykracza znacznie dalej. Obwiniony jako wójt gminy był odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej gminy, odpowiadał też za zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej, która powinna zapewniać realizację celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. GKO zwróciła uwagę, że oobwiniony pełnił kolejną kadencję funkcję Wójta Gminy B., zatem winien na bieżąco monitorować sytuację finansową jednostki i podejmować działania zapewniające zachowanie płynności finansowej i terminowe regulowanie zobowiązań, a także nadzorować zadania wykonywane przez pracowników urzędu gminy. Zdaniem GKO liczne nieprawidłowości wskazują, że obwiniony nie wypełnił z należytą starannością ciążących na nim obowiązków. GKO uznała, że obwiniony ponosi też odpowiedzialność za przekazanie dotacji po terminie. GKO wyjaśniła, że termin przekazywania poszczególnych części dotacji określony jest w art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i należy go rozumieć jako jeden z wymogów dotyczących trybu przekazywania dotacji. W ocenie GKO obwinionemu należy przypisać odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia, ponieważ zatwierdzał dotacje jak również dlatego, że pełnił funkcję kierownika jednostki do którego należy odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej tej jednostki. GKO wyjaśniła, że wymagany od kierownika wzorzec staranności w tym przypadku polega na podejmowaniu takich działań, ażeby przekazywanie dotacji następowało bez uchybienia przewidzianym terminom. W ocenie GKO obwiniony odpowiada też za zaciąganie zobowiązań z przekroczeniem upoważnienia wyrażonego w uchwale Rady Gminy B. Dla roku 2020 limit na zaciąganie kredytów i pożyczek wynosił 5 mln zł, a dla roku 2021 brak jest w ogóle takiego limitu (wprowadzono jedynie limit dla emisji obligacji). Obwiniony powinien wiedzieć jaki zakres upoważnienia zawierają stosowne uchwały i albo tego zakresu nie przekraczać. Ponadto obwiniony powinien wiedzieć o zwiększaniu się zadłużenia gminy, na postawie planów finansowych i sprawozdawczości (wynikało to także z konieczności zaciągania zobowiązań krótkoterminowych). W takiej sytuacji powinien szczególny nacisk położyć na dbałość o stan finansów publicznych gminy oraz wzmocnić nadzór nad procedurami wydatkowania środków publicznych, zaciągania zobowiązań, planowania i sprawozdawczości. W ocenie GKO w sprawie nie nastąpiło przedawnienie karalności, o którym mowa w art. 38 ust. 1 i 2 uondfp, a w szczególności przedawnienia karalności, czynu dotyczącego udzielenia dotacji Niepublicznemu Przedszkolu "[...]", który został popełniony 6 lipca 2018 r. Wprawdzie od popełnienia tego czynu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego upłynęło więcej niż 3 lata, jednak należy wziąć pod uwagę, że przedawnienie karalności nie biegło w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., czyli przez 54 dni, ponieważ w tym czasie obowiązywały przepisy szczególne, uchwalone w związku z potrzebą zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19, a w szczególności art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przywołany przepis wprowadzono do ww. ustawy przepisem art. 1 pkt 14 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która obowiązywała od 31 marca 2020 r., a uchylono go na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ustawa ta została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 15 maja 2020 r. i weszła w życie, w zakresie określonym ustawą, w dniu następującym po dniu ogłoszenia, co oznacza, że przepis art. 15zzr ustawy o COVID19 przestał obowiązywać od 16 maja 2020 r. Jednak w art. 68 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 określono, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-C0V-2. Oznacza to, że termin przedawnienia karalności w odniesieniu do omawianego czynu ponownie zaczął biec od 24 maja 2020 r., a tym samym nie może być mowy o przedawnieniu karalności tego czynu w dniu 9 lipca 2021 r. (wówczas wszczęto postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do czynu popełnionego 6 lipca 2018 r.), bo w tej dacie (9 lipca 2021 r.) nie upłynęło jeszcze 3 lata i 54 dni od 6 lipca 2018 r. od popełnienia czynu. W zakresie wymiaru kary GKO podzieliła ustalenie i ocenę RKO, która stwierdziła, że ilość oraz waga naruszeń za które odpowiedzialność ponosi obwiniony jest bardzo poważna. Także okoliczności poszczególnych naruszeń (m.in. działanie w bezkrytycznym zaufaniu do pracowników urzędu gminy, brak nadzoru, niewystarczająca wiedza merytoryczna, tolerowanie posługiwania się podpisem elektronicznym przez osoby trzecie, ale też bogate doświadczenie obwinionego zdobyte w pracy samorządowej) wskazują szereg zaniedbań, których obwiniony dopuścił się pełniąc obowiązki kierownika jednostki sektora finansów publicznych, a które finalnie przyczyniły się do dokonania poszczególnych naruszeń w zakresie dyscypliny finansów publicznych. Powołując się na brzmienie art. 33 ust. 2 uondfp, RKO przeanalizowała okoliczności wpływające na wymiar kary, zwracając szczególną uwagę na sposób działania obwinionego oraz jego doświadczenie zawodowe. Ustalono, że co prawda obwiniony nie działał bezpośrednio w celu popełnienia poszczególnych czynów, jednakże dopuszczał się ich naruszając każdorazowo wzorce ostrożnego działania przyjęte dla kierownika jednostki. Działania i decyzje oparte jedynie na zaufaniu do czynności podejmowanych przez pracowników jednostki nie wypełniają standardów staranności, gdyż kierownik winien każdorazowo weryfikować, czy zatwierdzając poszczególne wydatki do zapłaty, ich kwoty mieszczą się w palnie finansowym, czy w wymaganym terminie dokonywane są zwroty dotacji, czy wykazywane w sprawozdaniach finansowych wartości są zgodne z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych, czy opłacane są terminowo wszystkie wymagane składki, czy terminowo przekazywane są części udzielonych przez jednostkę dotacji oraz czy zaciągane zobowiązania mieszczą się w zakresach upoważnień. Uznano za istotną okoliczność, że obwiniony pełni funkcję Wójta Gminy B. już drugą kadencję, wcześniej natomiast zasiadał w Zarządzie Powiatu C. Wieloletnie doświadczenie nabyte w pracy samorządowca, w tym doświadczenie w kierowaniu jednostką pozwala, ażeby od obwinionego wymagać wypełniania określonych wzorców staranności. Stopień szkodliwości dla finansów publicznych popełnionych przez obwinionego czynów uznano za znaczny. Na taką ocenę wpłynęły przede wszystkim okoliczności związane z zaciąganiem zobowiązań w postaci kredytów i pożyczek przy przekroczeniu upoważnienia w 2020 roku, a w 2021 roku przy całkowitym jego braku (jak również wysoki koszt obsługi zadłużenia), wykazywanie nieprawidłowych danych w sprawozdaniach Rb-NDS i Rb-Z, co z kolei wpływało bezpośrednio na zafałszowanie sytuacji finansowej gminy jak również nieterminowe regulowanie wymaganych składek czy też nieterminowy zwrot dotacji, które to spowodowały obowiązek zapłaty odsetek. Dla zobrazowania skali naruszeń, za które odpowiedzialność ponosi obwiniony wskazano na wysokość dochodów i wydatków Gminy B. w poszczególnych latach: 1) dla roku 2018: dochody ogółem — 51.653.373,03 zł wydatki ogółem - 54.186.646,64 zł; 2) dla roku 2019: dochody ogółem — 58.141.782,82 zł wydatki ogółem - 63.893.709,59 zł; 3) dla roku 2020: dochody ogółem — 60.446.315,07 zł wydatki ogółem - 62.225.645,64 zł; 4) dla roku 2021: dochody ogółem — 79.675.576,24 zł wydatki ogółem - 59.191.935,29 zł. Ustalono, że Gmina B. znajduje się w poważnej sytuacji finansowej, realizuje program naprawczy przyjęty uchwałą Rady Gminy B. Nr XXIII/ 215/21 z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu postępowania naprawczego Gminy B. na lata 2021 — 2022, pozytywnie zaopiniowany (z zastrzeżeniami) przez I Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w uchwale nr 4200/1/54/2021 z dnia 22 marca 2021 r. (w stosunku do poprzedniej uchwały Rady Gminy B. w sprawie przyjęcia programu naprawczego na lata 2020-2022 Kolegium RIO w K. stwierdziło jej nieważność). Kolegium RIO w K. dopatrzyło się możliwego zagrożenia realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, co z kolei wiązało się z utrzymującym się poważnym zagrożeniem utraty płynności finansowej przez Gminę B., rozumianą jako zdolność do terminowej obsługi zobowiązań związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Wskazywała na to wysoka kwota zobowiązań wymagalnych na koniec 2020 r. wykazana w sprawozdaniu o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji Rb-Z, wynosząca 768.296,66 zł, z tytułu zaległości w odprowadzaniu składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Inną istotną kwestią była wysoka kwota długu Gminy, wynoszącą (wg ww. sprawozdania Rb-Z) na koniec 2020 r. 32.487.189,10 zł, tj. kształtującą się na poziomie ok. 55% dochodów oraz brak możliwości wygospodarowania koniecznych środków finansowych na spłatę pilnych zobowiązań, tj. zarówno kwoty 5 mln zł zaciągniętej pożyczki (rozpatrywana w niniejszej sprawie okoliczność zaciągania kredytów i pożyczek). Wynagrodzenie obwinionego wskazane w art. 31 ust. 3 UNDFP kształtowało się następująco: dla 2018 r. — 11.960,00 zł brutto, dla 2019 r. - 10.180,00 zi brutto, dla 2020 r. - 10.180,00 zł brutto. GKO zdecydowała się na zmniejszenie wymiaru kary orzeczonej wobec obwinionego przez RKO, uznając że można obwinionego potraktować łagodniej. GKO wskazała, że obwinionemu wymierzono pierwotnie karę niemal w pełnej, górnej wysokości, stosownie do dyspozycji art. 32 ust. 2 uondfp, a tymczasem w świetle art. 33 ust. 1-2 uondfp można wziąć pod uwagę, że obwiniony podjął w gminie działania naprawcze oraz wcześniej nie był karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. GKO zmniejszając wymiar kary uwzględniła te okoliczności, mając przy tym na uwadze, że obwinionemu przypisano szereg czynów, w odniesieniu do znacznych środków finansowych i w świetle art. 34a uondfp należy obwinionemu wymierzyć karę finansową. Obwiniony, jako osoba odpowiedzialna za całość gospodarki finansowej, był szczególnie zobowiązany za przestrzeganie ładu finansów publicznych, tymczasem dopuścił się wielu nieprawidłowości. W ocenie GKO kara pieniężna w zmniejszonej wysokości będzie wystarczająca dla uświadomienia obwinionemu konieczności angażowania się w prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej gminy, zapewni też wystarczające społeczne oddziaływanie. GKO podkreśliła, że komisje orzekające wymierzając karę mają nie tylko prawo, ale także obowiązek uwzględniać potrzeby prewencji ogólnej (porównaj art. 33 ust. 1 uondfp). GKO nie znalazła podstaw do dalszego łagodzenia kary, a tym bardziej do odstąpienia od jej wymierzenia, czy też stwierdzenia, że określone czyny są znikomo szkodliwe dla finansów publicznych. Powołując się na treść art. 28 ust. 1a uondfp, GKO zwróciła uwagę, że obwiniony naruszył szereg ważnych obowiązków, przede wszystkim dlatego, że nie angażował się w realizację należących do niego zadań i nie sprawdzał jak są realizowane czynności z zakresu gospodarki finansowej jednostki (w tym planowania, sprawozdawczości, zaciągania zobowiązań, dokonywania wydatków oraz regulowania należności), co spowodowało szereg naruszeń obowiązujących przepisów na ogólnie dużą skalę i przyczyniło się do konieczności wdrożenia procedur naprawczych. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 167 ust. 1 uondfp, wskazując, że koszty te, określone ryczałtowo w wysokości 10% przeciętnego wynagrodzenia w dniu orzekania, wynosiły 443,46 zł. W skardze na orzeczenie GKO, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 54 ust. 3-5 u.f.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 undfp polegające na nieuwzględnieniu roli i odpowiedzialności innych pracowników Urzędu Gminy B., w tym jej skarbnika, którym w należyty sposób powierzono wykonywanie obowiązków w procesie gospodarowania budżetem gminy i bezpodstawnym przyjęciu, że za całość gospodarki finansowej jednostki odpowiada tylko i wyłącznie jej kierownik; 2) art. 76 ust. 1-3 undfp polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na wynik postępowania, nieustaleniu w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, braku odniesienia się do wszystkich przedłożonych w sprawie dokumentów i twierdzeń, w tym zwłaszcza dotyczących używania przez skarbnika elektronicznego podpisu należącego do skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że jedynie skarżący ponosi odpowiedzialność za zarzucane mu czyny; 3) art. 130 ust. 1 undfp w zw. z art. 18b undfp i art. 19 ust. 1 i 2 undfp polegające na jego niezastosowaniu wobec innych pracowników Urzędu Gminy B., w tym skarbnika, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pracownicy urzędu oraz skarbnik kontrasygnując dokumenty dawali skarżącemu podstawy do przekonania o ich legalności, a zatem w przypadku odwrotnym byli oni również współodpowiedzialni za zarzucane skarżącemu czyny; 4) art. 80 ust. 1 undfp polegające na częściowym prowadzeniu postępowania wyjaśniającego sprawę skarżącego, w sposób w którym zaniechano badania i uwzględniania okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, koncentrując argumentację jedynie na wykazaniu okoliczności przemawiających na jego niekorzyść, a także zaniechaniu próby podjęcia odniesienia stanu faktycznego sprawy do wzorca racjonalnego kierownika jednostki; 5) art.89 ust. 1 undfp polegające na braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego; 6) art. 28 ust. 1-2 undfp polegające na jego niezastosowaniu, to jest na błędnym dokonaniu oceny stopnia szkodliwości dla finansów publicznych czynów Skarżącego z brakiem uwzględnienia łącznie wagi naruszonych obowiązków, sposobu i okoliczności ich naruszenia, a także skutków tego naruszenia. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania w zakresie wszystkich czynów objętych przedmiotowym orzeczeniem, ewentualnie odstąpienie od wymierzania skarżącemu kary w zakresie wszystkich czynów objętych przedmiotowym orzeczeniem, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez GKO stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zaskarżone orzeczenie zawiera wszystkie ustalenia wymagane dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie powtarzając wszystkich ustaleń i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w całości sąd akceptuje, należy wskazać, że przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: 1) zachowanie sprawcy wypełnia znamiona czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, stypizowanego w art. 5 – 18c uondfp (art. 19 ust. 1 uondfp); 2) sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności (mieści się w kręgu osób określonych w art. 4 i 4a uondfp); 4) naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony (art. 19 ust. 2 uondfp); 5) naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy (art. 28 ust. 1 uondfp). Ciężar wykazania przesłanek odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych spoczywa na organach (por. wyrok NSA z 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 2195/19). Podmiotowy zakres odpowiedzialności skarżącego za zarzucane naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynika z faktu pełnienia przez skarżącego funkcji kierownika jednostki sektora finansów, jaką jest gmina. W świetle przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uondfp odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych oraz pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że zachowanie skarżącego wypełnia przesłanki czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych zdefiniowanych w art. 11 ust. 1, art. 9 pkt 3, art. 18 pkt 2, art. 14 pkt 1-3, art. 8 pkt 1, art. 15 ust. 1 uondfp. Zgodnie z art. 11 ust. 1 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Zgodnie z art. 9 pkt 3 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości. Zgodnie z art. 18 pkt 2 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Zgodnie z art. art. 14 pkt 1-3 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych: 1) składek na ubezpieczenia społeczne, 2) składek na ubezpieczenie zdrowotne, 3) składek na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 8 pkt 1 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. W sprawie nie budzą wątpliwości, i nie są też kwestionowane przez skarżącego, ustalone przez organy i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne, dotyczące stwierdzonych w Gminie B., w okresie w którym skarżący pełnił funkcję wójta gminy, nieprawidłowości w zakresie: wydatkowania środków publicznych z przekroczeniem kwot określonych w planie finansowym, dokonywania zwrotu dotacji otrzymanych przez gminę z budżetu państwa z uchybieniem terminu, wykazywania w sprawozdaniach Rb-NDS i Rb-Z danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, opłacania z uchybieniem terminu składek ZUS, przekazywania dotacji z budżetu gminy dla przedszkola z uchybieniem terminu oraz zaciągania przez gminę zobowiązań z tytułu pożyczek krótkoterminowych z przekroczeniem upoważnienia zawartego w uchwale budżetowej gminy lub pomimo braku takiego upoważnienia. Opisane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nieprawidłowości wypełniają znamiona wskazanych wyżej deliktów dyscypliny finansów publicznych. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że zachowaniu skarżącego, które wypełnia przesłanki czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych zdefiniowanych w art. 11 ust. 1, art. 9 pkt 3, art. 18 pkt 2, art. 14 pkt 1-3, art. 8 pkt 1, art. 15 ust. 1 uondfp, można jednoznacznie przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Zgodnie z art. 19 ust. 2 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Art. 19 ust. 2 uondfp opiera się na normatywnej koncepcji winy, rozumianej jako możliwość postawienia sprawcy zarzutu, że naruszył normę prawną w okolicznościach gdy można było od niego wymagać zachowania zgodnego z prawem. Okolicznością wyłączającą winę jest dochowanie należytej staranności, czyli stwierdzenie, że do naruszenia doszło pomimo podjęcia przez obwinionego wszelkich działań, których można było od niego obiektywnie oczekiwać jako zwykłych aktów zapobiegliwości w danych okolicznościach sprawy. Na osobach wymienionych w art. 4 i 4a uondfp ze względu na sprawowaną funkcję czy też wykonywane czynności (m.in. na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych) spoczywa szczególny obowiązek dbałości o finanse publiczne, co wiąże się z obowiązkiem znajomości przepisów regulujących gospodarkę tymi środkami (por. wyrok NSA z 14.05.2025 r. sygn. akt I GSK 1504/22). Stosownie do art. 53 ust. 1 ufp kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5 (który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie gdyż dotyczy jednostki obsługującej wykonywanie zadań publicznych w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła). W orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14.05.2025 r. sygn. akt I GSK 1504/22) wskazuje się, że kierownik jednostki powinien zapewnić w kierowanej przez siebie placówce taką organizację pracy, która pozwoli na prawidłowe wykonywanie obowiązków jednostki. Na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych ciąży szczególny obowiązek dbałości o dobro finansów publicznych, jak również obowiązek nadzoru nad pracą podległych pracowników, szczególnie tych, którzy zajmują się realizacją planu finansowego jednostki (zob. wyrok NSA z 19.10.2022 r., sygn. akt I GSK 3309/18, tamże). Orzecznictwo administracyjne wypracowało wzorzec kierownika jednostki sektora finansów publicznych, posiadającego odpowiednie wykształcenie, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie oraz indywidualne predyspozycje, pozwalające na gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych oraz gospodarowanie mieniem w imieniu kierowanej przez siebie jednostki w sposób zgodny z prawem (zob. wyrok NSA z 13.05.2009 r. sygn. akt II GSK 906/08). W myśl art. 53 ust. 2 ufp kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki. Należy jednak podkreślić, że kierownik jednostki, nawet gdy skutecznie przekazuje określone uprawnienia i obowiązki swoim pracownikom to nie wyzbywa się odpowiedzialności za brak kontroli zarządczej. Stosownie do art. 69 ufp kierownik jednostki zobowiązany jest do zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej. W ramach kontroli zarządczej kierownik jednostki ma obowiązek powierzyć wykonywanie przekazanych czynności osobom o odpowiednich kompetencjach, zapewnić im środki właściwe środki materialne i organizacyjne do wykonywania tych czynności oraz właściwy nadzór organizacyjny. Ponadto nawet jeśli powierzono pracownikowi określone obowiązki, nie oznacza to, że kierownik jednostki nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli kierownik wypełnił te obowiązki osobiście (por. wyr. NSA z dnia 6 sierpnia 2003 r., o sygn. akt III SA 3148/00). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo oceniły, że skarżący pełniąc funkcję wójta gminy nie dochował należytej staranności, której można było od niego wymagać w ramach wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych, co doprowadziło do stwierdzonych nieprawidłowości, wypełniających znamiona deliktów naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Liczba i rozmiar stwierdzonych w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości świadczą przede wszystkim o braku zapewnienia przez skarżącego adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej, do czego był zobowiązany jako kierownik jednostki. Również okoliczność udostępnienia przez skarżącego skarbnikowi gminy możliwości niekontrolowanego posługiwania się podpisem elektronicznym skarżącego i podpisywania przy jego pomocy dokumentów, w tym umów pożyczek i sprawozdań, których podpisywanie należało do kompetencji wójta gminy, świadczy o braku należytej staranności w wykonywaniu obowiązków kierownika jednostki. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do obowiązującego w dacie sporządzenia zakwestionowanych sprawozdań Rb-NDS § 4 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, do sporządzania i przekazywania sprawozdań Rb-NDS w imieniu jednostki w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego są obowiązani przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast stosownie do obowiązującego w dacie sporządzenia zakwestionowanych sprawozdań Rb-Z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, sprawozdania Rb-Z w imieniu jednostki, są sporządzane i przekazywane przez przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Wójt gminy nie może zwolnić się z odpowiedzialności za prawidłowość wykonywania ciążących na nim osobiście i wynikających z przepisów prawa obowiązków, poprzez powierzenie ich wykonania pracownikom urzędu gminy. Okoliczność, że jednostka kierowana przez obwinionego miała w badanym okresie trudności finansowe, nie może też być sama w sobie wystarczającym usprawiedliwieniem stwierdzonych naruszeń (w szczególności w zakresie przekazywania i zwrotu dotacji, przekazywania należnych składek do ZUS oraz zaciągania zobowiązań z tytułu pożyczek krótkoterminowych bez wymaganego upoważnienia w uchwale budżetowej gminy), gdyż obowiązkiem skarżącego, jako kierownika jednostki, było prowadzenie gospodarki finansowej jednostki w taki sposób, aby zapewnić zgodnie z prawem środki finansowe na dzień wymagalności zobowiązań gminy i w konsekwencji, aby możliwe było uregulowanie tych zobowiązań w terminie. Tym samym powierzenie skarbnikowi gminy czynności w zakresie dysponowania środkami finansowymi gminy oraz udostępnienie mu podpisu elektronicznego wójta, umożliwiającego zaciąganie zobowiązań pożyczkowych w instytucjach finansowych, nie zwalnia skarżącego z ciążącej na nim odpowiedzialności kierownika jednostki za całość gospodarki finansowej jednostki oraz sprawowanie nadzoru nad pracą podległych mu pracowników, zwłaszcza tych odpowiedzialnych za wykonywanie powierzonych im przez wójta czynności w zakresie gospodarki finansowej gminy. Organy przy wymiarze kary wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności istotne na gruncie dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 33 i art. 34a uondfp. Zgodnie z art. 33 ust.1 uondfp, organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, a także cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Zgodnie z art. 33 ust.1a uondfp, wymierzając karę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wywołujące skutki finansowe, organ orzekający bierze pod uwagę również relację wysokości skutku finansowego do: 1) wysokości kwoty wydatków albo kosztów określonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych lub 2) wysokości kwoty środków publicznych przekazanych do wykorzystania lub dysponowania w roku budżetowym podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych. Stosownie do art. 33 ust. 2 uondfp, wymierzając karę, organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z art. 34a pkt 1 uondfp, karę pieniężną albo karę nagany można wymierzyć w szczególności w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znaczny, z tym że jeżeli wskutek naruszenia nie została wpłacona lub zwrócona należność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych w znacznej wysokości - wymierza się karę pieniężną. W rozpoznawanej sprawie organy uwzględniły wszystkie wskazane wyżej okoliczności i w sposób wyczerpujący uzasadniły ich ocenę. Organy prawidłowo ustaliły stopień szkodliwości dla finansów publicznych popełnionych przez obwinionego czynów, zgodnie z dyrektywami określonymi w art. 28 ust. 1a-3 uondfp. Zgodnie z powołanymi przepisami przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia( ust.1a). Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych wywołującego skutki finansowe bierze się pod uwagę w szczególności wysokość skutku finansowego, w tym: 1) wysokość uszczuplonych środków publicznych; 2) kwotę środków publicznych niewpłaconych lub niezwróconych na właściwy rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych; 3) kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem albo niezgodnie z przeznaczeniem; 4) wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem; 5) kwotę zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo wypłaconego oprocentowania (ust. 2). Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych niewywołującego skutków finansowych uwzględnia się w szczególności wagę naruszonych obowiązków oraz sposób i okoliczności ich naruszenia, w tym w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 i 17a - sposób naruszenia zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców (ust. 3). Organy oceniając stopień szkodliwości popełnionych przez skarżącego naruszeń uwzględniły wskazane wyżej kryteria ustawowe, co wynika z treści przytoczonego wyżej uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Uznanie stopnia szkodliwości tych naruszeń za znaczny wyklucza zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 28 ust. 1 uondfp, który stanowi, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Nie doszło też do naruszenia art. 89 ust. 1 udfp, który stanowi, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dołożenia starań, aby zebrać cały możliwy do uzyskania materiał dowodowy dotyczący wszystkich faktów mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy oraz uwzględnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, przemawiających zarówno na korzyść jak i niekorzyść obwinionego. W rozpoznawanej sprawie organy w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, wydając zaskarżone orzeczenia odniosły się zarówno do całości zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń strony skarżącej. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów ustawy w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.