V SA/Wa 2540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty przeznaczonej na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich oddala skargę Przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] utrzymująca w całości w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – cyt. dalej u.f.p. oraz Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zmienionego aneksami nr 1-7. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt. [...] w Gminie [...] zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. z Województwem [...] Skarżąca realizowała projekt o wartości dofinansowania 4 008 342,02 zł i okresie realizacji od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. We wniosku o dofinansowanie ww. projektu Gmina założyła w pkt 3.1, że celem ogólnym projektu jest "Zniwelowanie nierówności w dostępie do edukacji przedszkolnej dla 200 dzieci w wieku 3-5 lat z terenu gminy wiejskiej [...] w latach 2010-2013" poprzez "utworzenie 7 punktów przedszkolnych na terenach wiejskich o utrudnionym dostępie do edukacji przedszkolnej w pobliżu miejsc zamieszkania dzieci". Oprócz tego przewidziała promocję edukacji przedszkolnej poprzez spotkania informacyjno-promocyjne i zaangażowanie rodziców w działania klubów przedszkolaka. W związku z obsługą projektu Gmina zaplanowała, że w ramach zadania 1 Zarządzanie, rekrutacja i promocja zatrudnione zostaną osoby na następujące stanowiska: kierownik projektu (umowa o pracę, 5/8 etatu x 36 m-cy x 4 000 zł), pracownik biurowy (umowa o pracę, 3/8 etatu x 36 m-cy x 2 280 zł), specjalista ds. rekrutacji (umowa o pracę, 1/2 etatu x 36 m-cy x 2 800 zł), specjalista ds. ewaluacji (umowa o pracę, 1/4 etatu x 36 m-cy x 1 600 zł), specjalista ds. finansowych (umowa o pracę, 3/8 etatu x 36 m-cy x 2 280 zł). Podczas weryfikacji wniosku o płatność za okres 1 sierpnia - 31 października 2011 r. Zarząd Województwa [...] w [...] (zwany dalej IP lub organ I instancji) stwierdził wydatki niekwalifikowalne dotyczące wynagrodzenia pracownika biurowego oraz specjalisty ds. ewaluacji projektu w kwocie 11 632,29 zł oraz naliczonych od ww. wydatków w sposób ryczałtowy kosztów pośrednich w kwocie 573,47 zł. Powodem zakwestionowania wydatków związanych z wynagrodzeniem ww. osób było przyjęcie przez IP, że naruszają one postanowienia Wytycznych przewidujące, że wysokość wynagrodzenia odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta. Oprócz tego IP poinformowała Gminę, że zgodnie z Wytycznymi również koszty pośrednie w wysokości 2 072,61 zł są niekwalifikowalne. W związku z brakiem zwrotu ww. kwot, IP pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty 44.131,90 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego IP określiła kwotę 115 540,64 zł (koszt bezpośredni) z tytułu wynagrodzenia wypłaconego personelowi zarządzającemu projektem ponad stawki obowiązujące w Gminie. Dodatkowo, w związku z rozliczaniem przez Gminę w ramach projektu kosztów pośrednich, które są naliczane ryczałtowo od kosztów bezpośrednich, organ I instancji określił kwotę 5 693,60 zł kosztów pośrednich, jako podlegających zwrotowi. Na tej podstawie organ I instancji wydał 9 kwietnia 2013 r. decyzję określającą kwotę 121 234,24 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych do zwrotu przez Odwołującą. W wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 8 maja 2013 r. od ww. decyzji, Minister Rozwoju Regionalnego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ I instancji wydał 19 lipca 2013 r. nową decyzję. Decyzja ta, podobnie jak decyzja z [...] kwietnia 2013 r. określiła kwotę przypadającą do zwrotu na 121 234,24 zł wraz z odsetkami. Od powyższej decyzji dowołała się skarżąca Gmina. Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] utrzymał w całości w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uzasadnił mając na uwadze: umowy o pracę i aneksy/porozumienia zmieniające warunki zatrudnienia zawartych do projektu jak i do pracy na rzecz Gminy, oraz regulamin wynagradzania w Urzędzie Gminy [...] oraz przepisy rozporządzenia RM z dnia 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) – dalej r.w.p.s., że kwoty wynagrodzenia brutto określone dla poszczególnych pracowników zostały porównane z maksymalnymi stawkami wynagrodzeń brutto określonymi w regulaminie wynagradzania w Urzędzie Gminy, w wyniku czego otrzymał on maksymalne wynagrodzenie zasadnicze brutto jakie mogli otrzymywać ww. pracownicy. Następnie, organ I instancji prawidłowo wyliczył maksymalne stawki wynagrodzenia brutto z uwzględnieniem dodatków przysługujących poszczególnym pracownikom, po czym przeliczył je na tzw. kwoty brutto, tj. z uwzględnieniem pozostałych kosztów obciążających pracodawcę. Na tej podstawie, jako różnicę pomiędzy maksymalnymi stawkami wynagrodzenia w kwotach brutto a stawkami wynagrodzeń brutto przedstawionymi do rozliczenia w okresie 9 lipca 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r., wyliczył wydatki niekwalifikowalne. Organ II instancji nie zgodził z argumentacją Gminy że ponieważ wynagrodzenia personelu projektu nie są uregulowane przepisami ustawy z dnia 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) - zwana dalej u.p.s. mogły być one ustalane na podstawie przepisów Kodeksu pracy, to jest bez stawek maksymalnych określonych w regulaminie wynagradzania obowiązującym w Urzędzie Gminy. Nie zgodził się również z zarzutem Gminy, że organ I instancji nie wskazał podstaw faktycznych i nie uzasadnił poglądu prawnego, że osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę w ramach projektu były pracownikami samorządowymi i podlegały przepisom u.p.s. i r.w.p.s. W ocenie organu odwoławczego - organ I instancji słusznie uznał, że stawki wynagrodzeń personelu projektu nie powinny przekraczać tych określonych w regulaminie wynagradzania. Wskazał, że na podstawie podrozdziału 3.1 Wytycznych wydatki są kwalifikowalne, o ile są m.in. racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). W związku z powyższym organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami Gminy, że stawki wynagrodzeń zostały ustalone według kryterium niezbędności, racjonalności, efektywności, zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w tym zgodnie ze stawkami obowiązującymi w Gminie. Organ podkreślił, że w związku z uznaniem za niekwalifikowalne części wynagrodzenia ww. personelu projektu w łącznej kwocie 115 540,64 zł, IP uznała za niekwalifikowalne także koszty pośrednie w wysokości 5 693,60 zł, które zostały naliczone od tej kwoty. Organ nie zgodził się z zarzutem Gminy, że doszło do naruszenia art. 207 ust. 8 u.f.p. polegającego na zaniechaniu wezwania do zwrotu środków w kwocie 121 234,24 zł przed wydaniem decyzji i uznał go za bezpodstawny. Podniósł, że przepis ten tworzy szczególny, niejako "dobrowolny", tryb odzyskiwania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Podkreślił, iż dopiero w przypadku braku zwrotu środków właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Wyjaśnił, iż nie oznacza to jednak, że kwota określona w decyzji musi być zgodna z kwotą widniejącą w wezwaniu do zapłaty. W niniejszej sprawie organ I instancji wezwał Gminę dnia 12 września 2012 r. do zwrotu kwoty 42 056,29 zł (niekwalifikowalne koszty personelu) wraz z odsetkami i 31 października 2012 r. do zwrotu kwoty 2 072,61 zł (koszty pośrednie naliczone od niekwalifikowalnych kosztów pośrednich) wraz z odsetkami. Organ odwoławczy podkreślił, że już w piśmie z 2 sierpnia 2012 r. IP określiła na jakiej podstawie ustaliła kwotę 42 059,29 zł jako podlegającą zwrotowi. Kwota ta dotyczyła pracownika biurowego, specjalisty ds. ewaluacji, specjalisty ds. rekrutacji, promocji i monitoringu oraz specjalisty ds. finansowych. Organ zauważył, że IP odstąpiła od uznania za niekwalifikowalne części wynagrodzenia kierownika projektu: "z uwagi na możliwość potraktowania tego personelu jako zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędniczym oraz przypisaniu maksymalnej kategorii zaszeregowania ponieważ uznała, że nie doszło do przekroczenia stawek stosowanych u Beneficjenta (...)." Natomiast w toku postępowania administracyjnego, po wnikliwym przeanalizowaniu dokumentów oraz wyjaśnień Gminy organ I instancji na nowo ustalił kwotę wydatków niekwalifikowalnych pracownika biurowego, specjalisty ds. ewaluacji, specjalisty ds. rekrutacji, promocji monitoringu oraz specjalisty ds. finansowych. Uznał, że przekroczenie stawek wynagrodzeń stosowanych przez Gminę dotyczyło części wynagrodzenia koordynatora. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z tej przyczyny kwota do zwrotu objęta zaskarżoną decyzją jest wyższa od kwoty wskazanej w wezwaniach do zwrotu z dnia 12 września i 31 października 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] i poprzedzającej ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa przez przyjęcie, iż Gmina [...] środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystała z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. a mianowicie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych a nadto, że doszło do naruszenia przepisów Rozdziału 3, Podrozdział 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL z dnia 28 grudnia 2009 r., Rozdziału 4, Podrozdział 5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. jak i Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r. w sytuacji gdy wynagrodzenie poszczególnych osób zarządzających projektem - kierownika projektu, specjalisty ds. rekrutacji, pracownika biurowego, specjalisty ds. finansowych i specjalisty ds. ewaluacji zostało ustalone według kryterium niezbędności dla realizacji projektu, racjonalności, efektywności przy uwzględnieniu doświadczenia przy realizacji projektu zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego w tym zgodnie do stawek stosowanych u Beneficjenta na poszczególnych stanowiskach urzędniczych, a forma zatrudnienia personelu projektu oraz stawki wynagrodzenia odpowiadały stawkom określonym we wniosku o dofinansowanie projektu z 2010 roku oraz były przedmiotem dwukrotnej kontroli ze strony Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] w dniach 17-19 maja 2011 r. oraz w dniach 30 marca - 03 kwietnia 2012 r., gdzie stwierdzono, że wydatki na wynagrodzenie personelu są zgodne z przepisami prawa krajowego i Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL i na 19 kwietnia 2012 r., tj. dzień sporządzenia informacji pokontrolnej nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości i uchybień; naruszenie przepisów art. 2 i 4 u.p.s. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że do stanowisk do prowadzenia projektów unijnych mają zastosowanie przepisy tej ustawy (w szczególności art. 36 i nast.) w sytuacji, gdy stanowiska te nie zostały ujęte w wykazie zawartym w załączniku Nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i nie zostały stworzone w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy [...], jak również nie są przez Gminę finansowane; naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 u.p.s. przez błędną jego wykładnię i jego niezastosowanie, co skutkowało dowolnym wyliczeniem maksymalnych stawek wynagrodzeń, jakie mogły przysługiwać osobom zatrudnionym w projekcie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż w stosunku do personelu projektu finansowanego ze środków unijnych mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks pracy, a w szczególności art. 78; naruszenie art. 107 § 3 kpa przez ogólnikowe i szczątkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W motywach zwrócono uwagę, że ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych nie reguluje kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Przepisy te nie regulują, czy te stanowiska są stanowiskami urzędniczymi lub pomocniczymi. Podstawowym wymogiem kwalifikacyjnym personelu projektu, określonym w wytycznych PO KL, jest doświadczenie przy realizacji projektów. W związku z realizacją przez Gminę [...] projektów współfinansowanych ze środków EFS w ramach PO KL, jako personel zarządzający zostali zatrudnieni pracownicy Urzędu posiadający status pracowników samorządowych. Z racji odmiennych zakresów obowiązków oraz charakteru wykonywanej pracy na rzecz projektu w stosunku do dotychczasowych stanowisk, a także ze względu na konieczność precyzyjnego rozliczenia wynagrodzeń finansowanych z uzyskanej dotacji, zostały z nimi zawarte odrębne umowy o pracę, jako drugie umowy o pracę zawarte z tym samym pracodawcą. Wynagradzanie pracowników projektu z tytułu odrębnych umów o pracę zostało ustalone zgodnie z określonymi w umowach zakresami obowiązków, tj. wg innych stawek zaszeregowania niż z wcześniej zawartych umów o pracę. Wynagrodzenie z tytułu obowiązków pełnionych na rzecz projektu jest wypłacane ze środków uzyskanych z dotacji i jest zgodne ze stawkami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu oraz we wniosku o dofinansowanie projektu zatwierdzonym przez Urząd Marszałkowski Województwa [...]. Dodatkowe umowy o pracę (tj. drugie umowy z tym samym pracodawcą) zostały zawarte na czas określony, w wymiarze części etatów dla każdego z pracowników, na podstawie przepisów Kodeku pracy. Pierwotne umowy o pracę pracowników Urzędu Gminy to umowy na pełny etat na stanowiskach urzędniczych. Oprócz pracowników Urzędu Gminy na rzecz projektu zatrudniono także dwie inne osoby nie posiadające statusu pracowników samorządowych, dla których umowy te stanowią odpowiednio pierwszą lub kolejną (po przerwie w zatrudnieniu) umowy zawarte z Urzędem Gminy. Skarżący zwrócił uwagę, że wytyczne PO KL, nie wskazują jednoznacznie sposobu zatrudnienia personelu w projekcie, pozostawiając w tym zakresie swobodę Urzędowi Gminy, przy ogólnym wskazaniu, iż zatrudnienie to musi być zgodne z przepisami prawa. Podkreślić należy, iż zasadniczo kwalifikowalne są wszystkie składniki wynagrodzenia. W przypadku umowy o pracę, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowane, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: a) pracownik jest zatrudniony lub oddelegowany w celu realizacji zadań związanych bezpośrednio z wdrażaniem projektu; b) okres zatrudnienia lub oddelegowania jest kwalifikowalny wyłącznie do końcowej daty kwalifikowania wydatków wyznaczonej w umowie o dofinansowanie projektu; c) zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy; przez odpowiednie udokumentowanie należy rozumieć m.in. wskazanie w ww. dokumentach wszystkich zadań, które dana osoba będzie wykonywała w ramach projektu. Umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie lit. c. W przypadku, gdy osoba będąca personelem projektu jest pracownikiem Beneficjenta, którego umowa o pracę tylko w części obejmuje zadania w ramach projektu (np. na 1/2 etatu, 1/4 etatu w ramach projektu), wydatki związane z wynagrodzeniem w ramach projektu są kwalifikowalne, o ile: a) zadania związane z realizacją projektu zostaną wyraźnie wyodrębnione w umowie o pracę lub zakresie czynności służbowych pracownika lub opisie stanowiska pracy; b) zakres zadań związanych z realizacją projektu stanowi podstawę do określenia proporcji faktycznego zaangażowania pracownika w realizację projektu w stosunku do czasu pracy wynikającego z umowy o pracę tego pracownika; c) wydatek związany z wynagrodzeniem personelu projektu odpowiada proporcji, o której mowa w lit. b. Zgodnie z powyższymi zapisami Wytycznych pracownik może być albo zatrudniony do wykonywania zadań w projekcie, albo oddelegowany. Pracownik samorządowy, zgodnie z art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych, może być oddelegowany do wykonywania innej pracy niż określona w umowie o pracę jedynie na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym. Przepis ten nie pozwala na oddelegowanie pracownika do pracy w projekcie na okres 3 lat jego realizacji. Jedyną inną dopuszczalną formą wskazaną w Wytycznych jest zatrudnienie personelu. Stosownie do art. 2 u.p.s. przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w: 1) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych; 2) starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych; 3) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych; 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki; 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy. Pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach: 1) urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; 2) doradców i asystentów; 3) pomocniczych i obsługi (art. 4 ust 2 ustawy). Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Jak podnosi się w literaturze (M. Mazuryk, Komentarz do art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych, system inf. LEX), przedmiotowy przepis stanowi generalne odesłanie do przepisów k. p. we wszystkich kwestiach nieuregulowanych w ustawie, przy czym stosowanie kodeksu pracy uzależnione jest od kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. luki w ustawie oraz braku w konkretnej sprawie odesłania do innych (poza k. p.) aktów prawnych oraz istnienia w k. p. przepisu regulującego określoną materię, którą można do zaistniałej luki zastosować. Odesłanie do k. p. ma charakter ogólny i całkowity, co oznacza, że jeśli przepisy ustawy nie regulują danej materii lub regulują ją fragmentarycznie, a nie odsyłają jednocześnie do innych aktów prawnych, zawsze wówczas znajduje zastosowanie k. p. Lukę w przepisach należy w pierwszej kolejności wypełniać za pomocą k. p., a dopiero w dalszej kolejności w drodze analogii. Zgodnie z art. 2 ustawę stosuje się do "pracowników samorządowych". Brak jest wyrażonej explicite definicji legalnej tego pojęcia, aczkolwiek ustawodawca zasadniczo dookreśla jego charakter. W szczególności kluczowe postanowienia dla zdefiniowania wyżej podniesionej kwestii zawiera art. 4, w którym zostały określone formy prawne zatrudnienia tych pracowników. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że postanowienia art. 2 k. p., w którym ustawodawca zawarł definicję legalną terminu "pracownik". Zgodnie z tym przepisem k. p. pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wydaje się uzasadnione, że zakresowi pojęciowemu terminu "pracownik", o którym mowa w art. 2 Kodeksu pracy, podlega adresat normy art. 3. Trzeba zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca operuje terminem "pracownik", a nie "pracownik samorządowy", w związku z czym, mając na uwadze zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy, należy przyjąć, że ten zabieg legislacyjny ma charakter świadomy i przy zastosowaniu wykładni systemowej koresponduje w pełni z art. 2 k. p. dlatego należy przypisać mu zakres znaczeniowy tożsamy z zakresem znaczeniowym pojęcia "pracownik", zdefiniowanym w k. p. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. W regulaminie powinien zostać określony wykaz komórek organizacyjnych i stanowisk pracy oraz zakres ich działania. Stanowisko urzędnicze jest finansowane z dochodów własnych i Gmina musi zapewnić w budżecie środki finansowe na wypłatę wynagrodzenia. Stanowiska do prowadzenia projektów unijnych nie są stanowiskami, urzędniczymi i nie zostały stworzone w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy Międzyrzec Podlaski jak również nie są przez Gminę finansowane. Również u.p.s. nie klasyfikuje tej kategorii pracowników jako samorządowych. Nie zostali oni również wymienieni w załączniku Nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Dlatego też, do tych pracowników należy stosować przepisy k. p. (w szczególności co do wynagrodzenia). Urząd Gminy [...] nie ustalał wynagrodzenia dla personelu zatrudnionego do realizacji projektu w oparciu o r.w.p.s., gdyż umowy z personelem zarządzającym projektu zawarto na podstawie k. p. Wysokość wynagrodzenia została zawarta we wniosku o dofinansowanie projektu i wyliczona na podstawie wytycznych PO KL, w których to pula na wynagrodzenie za zarządzanie jest ustalana procentowo od wartości projektu. Stawki ustalone we wniosku o dofinansowanie zostały ustalone porównywalnie do stawek za zarządzanie w projektach w Województwie [...] oraz do stawek stosowanych w Urzędzie Gminy [...] na zbliżonych zakresem obowiązków stanowisk i zatwierdzone przez Urząd Marszałkowski Województwa [...]. Stosownie do art. 78 k.p. wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Zgodnie z art. 183c k.p. pracownicy mają prawo do jednakowego wynagrodzenia za jednakową pracę lub za pracę o jednakowej wartości. Pracami o jednakowej wartości są prace, których wykonywanie wymaga od pracowników porównywalnych kwalifikacji zawodowych, potwierdzonych dokumentami przewidzianymi w odrębnych przepisach lub praktyką i doświadczeniem zawodowym, a także porównywalnej odpowiedzialności i wysiłku. Pracodawca ma obowiązek różnicowania wynagrodzenia ze względu na rodzaj pracy oraz jej ilość i jakość, co miało miejsce przy ustalaniu wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych do realizacji projektu. Zdaniem Skarżącego podnieść należy, iż Wytyczne wskazują, iż wysokość kosztów zarządzania projektem podlega ocenie na etapie wyboru projektu. Ocena ta obejmuje w szczególności: a) zasadność i racjonalność poniesienia kosztów zarządzania w wysokości wskazanej we wniosku o dofinansowanie projektu w zależności od stopnia złożoności projektu i okresu jego realizacji; b) zasadność i racjonalność wydatków związanych z zatrudnieniem personelu zarządzającego projektem, w tym liczby i charakteru zadań przez ten personel wykonywanych; c) adekwatność i niezbędność dla osiągnięcia celów projekt poniesienia wydatków na działania informacyjno-promocyjne w zależności od specyfiki projektu. Kryteria wskazane w Wytycznych wskazują sposób ustalania wynagrodzenia dla wszystkich Beneficjentów, w tym również jednostek samorządu terytorialnego. Kwalifikowalność wydatków dotyczących personelu projektu podlegała kontroli w dniach 17-19 maja 2011 r., podczas której szczegółowo przeanalizowano zatrudnienie personelu projektu. Zespół kontrolujący stwierdził, iż wydatki poniesione na wynagrodzenie personelu są zgodne z przepisami krajowymi i Wytycznymi. W przedmiotowej sprawie wszczętej z urzędu pismem z dnia 15 grudnia 2011 r. Beneficjent pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. złożył wyjaśnienia w brzmieniu: "Jednocześnie Beneficjent informuje, iż wynagrodzenie pracowników projektu jest adekwatne do ustalonego zakresu obowiązków i sławek obowiązujących w Gminie Międzyrzec Podlaski i w ocenie Beneficjenta nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie art. 78 k.p. wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy, co zostało przez Beneficjenta wykonane zgodnie z brzmieniem przytoczonego przepisu". Instytucja Pośrednicząca uwzględniła wyjaśnienia Beneficjenta i w dniu 9 maja 2012 r. pismem znak [...] dokonała ponownej kwalifikacji wydatków na kwotę 12.205,76 zł. W protokole kontroli z dnia 30 marca - 03 kwietnia 2012 r. zespól kontrolujący jednoznacznie stwierdził, iż "wydatki poniesione na wynagrodzenie personelu są zgodne z przepisami krajowymi i Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL". Skarżąca podkreśliła, iż IP pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. zmieniła zasady i stawki wyliczania wynagrodzenia jakie pracownicy mogliby otrzymać będąc zatrudnieni na stanowisku pracownika samorządowego, zmieniając kwotę wydatków niekwalifikowanych z 42 059, 29 zł na kwotę 121 234,24 zł. Jednocześnie IP dopiero w decyzji w sprawie zwrotu środków podniosła, iż wynagrodzenie M. S. Kierownika projektu było wypłacane w zawyżonej wysokości. Uznano kwotę wydatków niekwalifikowanych na 27.513,53 zł. Beneficjent podkreśla, iż IP w piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 r. wyraziła następujący pogląd: "W przypadku Kierownika projektu z uwagi na możliwość potraktowania tego personelu jako zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędniczym oraz przypisaniu maksymalnej kategorii zaszeregowania uznała, że nie doszło do przekroczenia stawek stosowanych u Beneficjenta w związku z czym nie stwierdziła wydatków niekwalifikowalnych". W tych okolicznościach bezsporne jest ewoluowanie wytycznych na przestrzeni 3 lat, które doprecyzowuje pojęcie wynagrodzenia, jednakże wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL wprost wskazują, iż wynagrodzenie personelu winno być ponoszone zgodnie z przepisami krajowymi, w szczególności zgodnie z k.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc okoliczności wskazane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Dokonując analizy treści skargi w zestawieniu z powyższymi uwagami, a także treścią zaskarżonych rozstrzygnięć należy wskazać, iż celem dofinansowania projektu pt. [...] w Gminie [...] nie było przysporzenie dochodów osobom w nim zaangażowanym lecz zniwelowanie nierówności w dostępie do edukacji przedszkolnej w latach 2010 – 2013 poprzez utworzenie siedmiu punktów przedszkolnych na terenach wiejskich o utrudnionym dostępie do edukacji przedszkolnej w pobliżu zamieszkania dzieci. Oprócz tego przewidziano promocję edukacji przedszkolnej poprzez spotkania informacyjno-promocyjne i zaangażowanie rodziców w działanie klubów przedszkolaka. Wiążące znaczenie – w pierwszej kolejności – będą mieć postanowienia zawartej w tym względzie umowy, a jej wykładnia uwzględniać musi Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzi. O tym przesądza teść osiągniętego konsensusu przez strony, czego materialnym wyrazem – jak wskazano wyżej – jest zawarta umowa. V. Jak wynika to z akt administracyjnych Skarżąca podpisała w dniu 23 kwietnia 2010 r. umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...] w Gminie [...]", na mocy której (§ 3 ust. 4) zobowiązała się do stosowania aktualnych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne), przy wydatkowaniu środków projektowych. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a. Zgodnie z przedmiotowymi Wytycznymi, aby wydatek został uznany za kwalifikowany i podlegał rozliczeniu w projekcie musi spełniać szereg warunków, m.in. musi być poniesiony zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych, np. stawki wynagrodzenia personelu projektowego muszą być zgodne ze stawkami stosowanymi u beneficjenta. W stosunku do Skarżącej Gminy jest to główny zarzut sformułowany przez organy w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Skarżąca argumentuje, że ustawa o pracownikach samorządowych oraz akty wykonawcze nie regulują kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). W efekcie Skarżąca zatrudniła personel w projekcie na podstawie przepisów kodeksu pracy. Trudno zgodzić się z tym stanowiskiem, gdyż nie znajduje ono oparcia w przepisach, ani dokumentach programowych. W ocenie Sądu to błędne podejście Skarżącej wynika z nieprawidłowego przedstawienia czym jest projekt i potwierdzeniem nieuprawnionego traktowania projektu jako odrębnego od Skarżącej "bytu". Należy wskazać, że przepisy o pracownikach samorządowych nie regulują kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Nie regulują, gdyż nie ma takiej potrzeby. Skarżąca realizowała projekt mający na celu zniwelowanie nierówności w dostępie do edukacji przedszkolnej z terenu Gminy poprzez np. utworzenie 7 punktów przedszkolnych. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 8) oraz ustawą o systemie oświaty (art. 14 ust. 4) edukacja przedszkolna to zadanie własne gminy. Tak więc czy Gmina otrzymałaby dofinansowanie, czy nie, miała obowiązek zapewnić dzieciom w wieku 5 lat odbycie rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Natomiast dzięki otrzymaniu dofinansowania z EFS, Skarżąca zaplanowała objęcie 200 dzieci w wieku 3-5 lat edukacją przedszkolną. W ocenie Sądu dla Gminy, jako beneficjenta projektu działania objęte wnioskiem o dofinansowanie były standardową działalnością z zakresu organizowania edukacji przedszkolnej. Projektem nazywamy fragment tej działalności ograniczony w czasie, na którego finansowanie Gmina otrzymała środki nie z dotacji, ale ze środków europejskich na podstawie umowy o dofinansowanie. W efekcie zwiększyła się jedynie skala prowadzonych działań przez Gminę. Biorąc to pod uwagę, niezrozumiałe jest dlaczego Skarżąca podnosi, że do tej działalności wymagane jest szczególne umocowanie pracowników i ich szczególne traktowanie. Projekt nie stanowi odrębnego bytu poza Skarżącą i pracownicy nie są zatrudnieni w projekcie. Podkreślić wypada, że projekt jest realizowany przez Gminę i pracownicy cały czas pozostają pracownikami Skarżącej czyli pracownikami samorządowymi. To wydzielenie projektu z działalności ma tylko techniczne znaczenie dla łatwiejszego zidentyfikowania wydatków i ich rozliczenia. Środki projektowe nie mają stanowić dodatkowego źródła dochodu dla pracowników zaangażowanych przy projekcie, ale mają na celu poprawienie jakości edukacji, w tym rozszerzenie edukacji przedszkolnej. Korzyść z projektów ma dotyczyć mieszkańców, rodziców, dzieci czy samej gminy, która może wywiązywać się lepiej (na wyższym poziomie) z własnych obowiązków, a nie pracowników samorządowych, którzy dzięki realizacji projektu dostaną wyższe wynagrodzenia. VI. Ustawa o pracownikach samorządowych oraz powiązane z nią akty wykonawcze nie regulują kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z EFS, gdyż to nie nazwa stanowiska jest istotna, ale obowiązki przypisane do danego stanowiska. Nie ma żadnych przeszkód, aby osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym pełniła w projekcie obowiązki przypisane jako specjalista ds. finansowych czy kierownika projektu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 lutego 2013 r. (sygn. II GSK 2099/11) o zakresie faktycznie wykonywanych obowiązków nie decyduje źródło finansowania zaś wyłącznie charakter tych obowiązków. Tak więc w ocenie Sądu powierzenie pracownikowi samorządowemu funkcji specjalisty ds. rekrutacji, tj. powierzenie określonych obowiązków przypisanych w projekcie do takiej funkcji, nie zmienia charakteru jego zatrudnienia. Fakt, że Skarżąca, aby ułatwić sobie ewidencję pracy pracowników w projekcie i rozliczanie środków zawarła z nimi dodatkowe umowy nie pozbawił tych osób statusu pracowników samorządowych. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych są to osoby zatrudnione w: 1) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, 2) starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych, 3) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych, 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Należy zwrócić uwagę, że osoby zaangażowane do wykonywania obowiązków w projekcie nadal pozostawały pracownikami Skarżącej (nie były pracownikami projektu), tak więc wypełniają ustawowe warunki do bycia pracownikami samorządowymi. Ustawa nie przewiduje żadnych wyłączeń, np. z uwagi na źródło finansowania wypłacanego pracownikowi wynagrodzenia. Generalnie zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie dominuje pogląd, że "pracownikiem samorządowym (...) nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcji czy sposób nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych przez ustawę o pracownikach samorządowych instytucjach samorządowych" (uchwała SN z dnia 19 sierpnia 1992 r., sygn. I PZP 54/92, wyrok SN z dnia 10 stycznia 2003 r., sygn. I PK 84/02). Tak więc poglądy zaprezentowane w skardze stoją w sprzeczności z powyższym stanowiskiem wyrażonym przez judykaturę. Skarżąca podnosi, że nie są pracownikami samorządowymi, pracownicy zatrudnieni w jednostkach samorządowych, których status prawny określają odrębne przepisy. Jednak w tym zakresie, tj. osób pracujących przy realizacji projektu nie istnieją odrębne przepisy regulujące status prawny tych osób. VII. Odnośnie wynagrodzenia wypłaconego personelowi projektu to w ocenie Sądu beneficjent ma obowiązek zawsze stosować stawki obowiązujące wszystkich pracowników, jeśli takie istnieją, a nie podwyższać wynagrodzenia w projekcie (skoro wypłata następuje z publicznych pieniędzy a nie "własnych"). Stawki podane we wniosku o dofinansowanie są stawkami maksymalnymi, ale jeżeli z regulaminu wynagradzania lub innego dokumentu wynika, że stawki na danym stanowisku u beneficjenta są inne, tj. niższe to powinien zastosować własne stawki. Skarżąca zasłania się, że wyliczyła stawki na podstawie Wytycznych PO KL. Jednak jest to chybiony argument, gdyż Wytyczne określają jedynie maksymalną pulę środków na zarządzanie projektem. Wytyczne nie określają stawek wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach. Ponownie należy zwrócić uwagę, że realizacja projektu dotyczyła statutowych zadań Skarżącej Gminy, tak więc jak najbardziej zastosowanie miały stawki obowiązujące u Skarżącej stosowane wobec innych pracowników Gminy. Niezasadny jest argument, że wydatki na wynagrodzenia personelu podlegały Weryfikacji na etapie oceny wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z Wytycznymi (3.5 Podrozdział 5 - Ocena kwalifikowalności wydatków) ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest zarówno na etapie wyboru projektu jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu. Tak więc do momentu zatwierdzania końcowego wniosku o płatność weryfikowaną jest kwalifikowalność wydatków pod kątem warunków określonych w Wytycznych. Sąd – co trzeba zaznaczyć – podziela ustalenia Organów obu instancji w zakresie metodologii ustalenia przekroczenia stawek personelu zarządzającego projektem od 1.07.2010 r. do 30.04.2012 r., a w konsekwencji niekwalifikowalność poszczególnych wynagrodzeń, która kształtowała się następująco: a) M. S. (koordynator) – 27 513,53 zł, b) B. C.(pracownik biurowy) – 25 762,88 zł c) R. K. (specjalista ds. ewaluacji) – 20 224,55 zł, d) A. M. (specjalista ds. rekrutacji, promocji i monitoringu) – 23 451,10 zł e) B. N. (specjalista ds. finansowych) – 18 588,85 zł, co łącznie stanowi 115 540, 64 zł (koszt bezpośredni), do której to kwoty należy doliczyć 5 693, 60 zł (koszty pośrednie). Szczegóły ich wyliczenia zawierają motywy obu zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu zastosowanie wobec pracowników Skarżącej, którzy wykonywali określone obowiązki w projekcie innych stawek wynagrodzenia niż w stosunku do pozostałych pracowników Skarżącej stanowi naruszenie Wytycznych. W związku z powyższym, wynagrodzenia powyżej stawek stosowanych u Skarżącej słusznie uznano za niekwalifikowalne. VIII. Nie doszło również do naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Fakt dokonania odmiennych od oczekiwań Skarżącej ustaleń nie świadczy o nierzetelnym działaniu organu. Wydatkowanie środków projektowych niezgodnie z Wytycznymi stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. W konsekwencji wobec braku zwrotu zastosowanie ma art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. i w tym kontekście wydane decyzje są zgodne z prawem. Reasumując powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organy prawidłowo wydały decyzje i zażądały zwrotu przekazanych środków, dlatego złożona skarga jest niezasadna. IX. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.