V SA/Wa 2573/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 3 września 2007 r. (data nadania pocztowego) wniesionej przez P. D. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 30 stycznia 2006 r. P. D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od [...] roku. Wskazała, iż zysk z prowadzonej działalności gospodarczej pokrywał jedynie koszty czynszu i bieżących zakupów towarów. Wyjaśniła, iż nie rozlicza się z Urzędem Skarbowym. Podniosła, iż od dłuższego czasu firma funkcjonuje tylko dzięki pomocy rodziny (kredyt w wysokości [...] zł. na zakup towaru w [...] roku). Ponadto wyjaśniła, iż zalega ze spłatą czynszu za okres dwóch miesięcy. Stwierdziła, iż nie jest w stanie spłacać powstałego zadłużenia, gdyż firma nie przynosi planowanych zysków, a po jej zlikwidowaniu nie przysługuje jej prawo do zasiłku i nie jest ubezpieczona. Nie może również korzystać ze świadczeń [...]. Podkreśliła, iż [...], a działalność została otwarta ze środków z przyznanej dotacji. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił P. D. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Organ rentowy w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż w trakcie prowadzenia działalności strona nie wywiązywała się z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych oraz opłacania składek. Podniósł, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako " u.s.u.s", należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. Wskazał, iż sytuacja taka zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji. Stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi ww. przesłanka, a z powodu braku dokumentów rozliczeniowych, których skarżąca nie składała, nie jest możliwe wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy w jego toku nie wyegzekwowano by żądanych kwot. W dalszej części wyjaśnił, iż skarżąca jest osobą młodą, która w przyszłości może podjąć zatrudnienie. W jego ocenie istnieje zatem realna szansa poprawy sytuacji materialnej, ponadto może udzielić ulgi w formie rozłożenia zaległości na raty. Pismem nazwanym "odwołaniem", które wpłynęło do organu rentowego w dniu [...] marca 2006 roku. P. D.- wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie jej wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżąca nie wniosła żadnych nowych dowodów i okoliczności w sprawie. Powołując się na regulację art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej, stwierdził, iż skarżąca nie wykazała przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie zadłużenia. Nadto stwierdzono, że z uwagi na młody wiek skarżącej i możliwość podjęcia zatrudnienia, a także okoliczność, iż mąż skarżącej pracuje w [...] w M. i otrzymuje z tego tytułu regularne dochody, w ocenie organu rentowego istnieje szansa na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Na powyższą decyzję P. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 30 listopada 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Wa 2037/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par.1 pkt 1 k.p.a . Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2 i 3 pkt 3, 4a, 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w okresie [...] wnioskodawczyni prowadziła [...] – działalność gospodarczą w zakresie [...]. Organ I instancji podkreślił, że na podjęcie tej działalności zainteresowana otrzymała dotację z Powiatowego Urzędu Pracy w O. Podkreślił również, że wnioskodawczyni nie dopełniając obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy konsekwencji spowodowała powstanie zadłużenia w łącznej kwocie [...] zł, w tym należność główna w wysokości [...] zł oraz odsetki naliczone na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] r. w wysokości [...] zł W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład podkreślił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., za pośrednictwem którego wszczęto postępowanie egzekucyjne na rzecz Zakładu, nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności. Z tego też względu – zdaniem organu – nie można przesądzić o tym, że egzekucja należności nie przyniesie spodziewanych efektów. Następnie organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, mimo przedłożonych przez zainteresowaną dokumentów, nie stwierdzono, że zdarzenia określone w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miały miejsce. Stwierdził również, że wprawdzie obecna sytuacja materialna wnioskodawczyni jest trudna z uwagi na konieczność spłaty zaciągniętego kredytu, prawdopodobieństwo zwrotu otrzymanej dotacji z PUP, brak własnych dochodów i utrzymywanie się rodziny wyłącznie z wynagrodzenia osiąganego przez współmałżonka, to jednak istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem mają ustalenia, czy trudności płatnicze zostały spowodowane działaniem czynników, na które zainteresowana nie miała wpływu, a które uniemożliwiły opłacenie należności. Zdaniem organu I instancji takich okoliczności wnioskodawczyni nie wykazała. Zakład stwierdził, że fakt, iż prowadzona działalność gospodarcza nie przynosiła dochodu, a jedynie generowała stratę, obciążał co do zasady wnioskodawczynię, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Stwierdził również, że decydując się na podjecie tej działalności zainteresowana miała świadomość konsekwencji z tym związanych, w tym między innymi obowiązek opłacania należnych składek ubezpieczeniowych. Zdaniem organu rozpoczynając prowadzenie działalności gospodarczej wnioskodawczyni czyniła to na własne ryzyko i odpowiedzialność. Pismem z dnia [...[ maja 2007 r. (zatytułowanych "Odwołanie") P. D. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję z dnia [...] maja 2007r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 i 3 a oraz § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie zaistniała w sytuacji zainteresowanej. W ocenie organu II instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął właściwe rozstrzygnięcie, dokładnie ocenił całokształt materiału dowodowego i szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Prezes ZUS podkreślił, że utrzymanie w mocy ww. decyzji jest także podyktowane brakiem nowych dowodów i okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia podjętego w pierwszym etapie postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że Zakład kierując do zainteresowanej wezwanie do uregulowania zaległych należności z tytułu składek (upomnienie) nie dopuścił się naruszenia procedury. Złożenie bowiem wniosku o umorzenie zaległości nie wstrzymuje działań ZUS zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Następnie organ II instancji stwierdził, że rozumie trudna sytuację wnioskodawczyni, jednak jako podmiot wykonujący przepisy prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Prezes ZUS podkreślił, że w związku z tym wszczęto za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. postępowanie egzekucyjne oraz że takie działanie Zakładu podyktowane jest także charakterem polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, w którym bieżące świadczenia finansowane są ze składek wpłacanych na bieżąco za osoby ubezpieczone. Organ II instancji podkreślił, że Zakład zmuszony jest kierować się nie tylko przesłankami ekonomicznymi i społecznymi występującymi po stronie płatników składek, ale również przesłankami racjonalnymi, które nakazują uwzględnić stan finansów ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2007 r. ( data nadania pocztowego) r. P. D. wniosła o uchylenie decyzji z [...] lipca 2007 r. Skarżąca podkreśliła, że całkowicie nie zgadza się z wydaną decyzją ZUS odmawiającą umorzenia jej składek oraz przedstawiła swoją ciężką sytuację materialną. W szczególności skarżąca podkreśliła, że nie ma majątku, że jedynym żywicielem rodziny jest jej maż oraz że musi wyprowadzić się od matki na stancję W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to w szczególności sytuacji materialnej skarżącej, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatniczki. Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącą do jej indywidualnej sytuacji życiowej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącej pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż powoływanie się przez organ na fakt, wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewystarczające do wykazania, że wobec płatniczki nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W szczególności podkreślić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał jaka kwota została wyegzekwowana w prowadzonym postępowaniu, jaki środek egzekucyjny został zastosowany oraz czy uzyskana z prowadzonej egzekucji kwota została zaliczona na poczet zadłużenia czy też na koszty egzekucyjne. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.