V SA/Wa 2575/13

Dnia 13 marca 2014 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... września 2013 r. nr ... w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. Z. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu zażalenia E. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanej za nieuzasdnione Główny Inspektorat Transportu Drogowego postanowieniem z dnia ... września 2013 r. nr ... utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia ... września 2013 r. podkreślono, że w dniu ... kwietnia 2012 r. E. Z. złożyła wniosek o udzielenie licencji na międzynarodowy transport drogowy rzeczy na okres 5 lat. W dniu ... kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał licencję nr ... na okres od dnia ... kwietnia 2012 r. do dnia ... kwietnia 2017 r. Pismem z dnia ... grudnia 2012 r. skarżąca została wezwana do odbioru licencji i 3 jej wypisów oraz do uiszczenia opłaty administracyjnej za udzielenie licencji pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Pismem z dnia ... grudnia 2012 r. skarżąca poinformowała organ, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza została zawieszona i od maja 2012 r. nie posiada już żadnych środków transportu. Ponadto oświadczyła, że licencja wraz z jej trzema wypisami nie zostanie odebrana i zwróciła się z prośbą o wycofanie wniosku ze względu na zmianę sytuacji rodzinnej i ekonomicznej. Na podstawie upomnienia nr UP ... z dnia ... kwietnia 2013 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia opłaty za udzielenie licencji w kwocie ... zł oraz kosztów upomnienia w kwocie ... zł. Pismem z dnia ... maja 2013 r. ponownie wniosła o wycofanie wniosku o udzielenie licencji oraz o wstrzymanie egzekucji. Wskazała, że brak jest podstaw do obciążenia jej opłatą za licencję z której nie korzystała. Pismem z dnia ... czerwca 2013 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr ... powołując się na nieistnienie obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym. Wniosła przy tym o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Jednocześnie, pismem z dnia ... czerwca 2013 r. wniosła również o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia ... lipca 2013 r. nr ... Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał zgłoszone przez skarżącą zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do wniesionego zażalenia organ wskazał, że strona powołuje się na zarzut nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując, że nigdy nie otrzymała decyzji o udzieleniu jej licencji oraz że wycofała wniosek o przyznanie licencji z uwagi na zawieszenie i likwidację działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła również, że w świetle art. 107 § 1 k.p.a. błędne jest stanowisko organu, iż datą wydania decyzji w sprawie jest data udzielenia licencji. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego zarzuty podniesione przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym udzielenie, odmowa udzielenia zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 pkt 1 ww. ustawy przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne określone w ustawie. Przepis art. 41 ust. 1pkt 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że opłaty za czynności administracyjne pobiera się między innymi z tytułu udzielenia licencji. Opłatę tę pobiera organ udzielający licencji (art. 41 ust. 2). Wysokość opłaty w przedmiotowej sprawie określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. 2007 Nr 235 poz. 1726). Zgodnie z § 26 rozporządzenia, opłaty, o których mowa w § 2-25 (między innymi za udzielenie licencji), wnoszone są przed odbiorem odpowiednich decyzji i dokumentów. Organ przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną, a nie data jej doręczenia stronie (wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002 r. sygn. akt: III RN 149/01, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 178/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1292/06 z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 2051/09 z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 216/10). Wobec powyższego datą udzielenia licencji jest data wydania w tej sprawie stosownej decyzji administracyjnej przez uprawniony organ. Moment udzielenia stronie licencji (wydania w tej kwestii decyzji) nie może być bowiem utożsamiany z momentem zakomunikowania jej stronie. Organ wskazał również, iż uznanie że wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron, każda z nich mogłaby ją otrzymać w innej dacie; sądowa kontrola takiej decyzji przez sąd administracyjny musiałaby się opierać niejednokrotnie o różny stan prawny w odniesieniu do poszczególnych skarżących. W konsekwencji, wobec jednej ze stron decyzja mogłaby być prawidłowa, a względem drugiej naruszałaby prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05). Zatem obowiązek uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydanie licencji powstał z dniem podpisania przez upoważnioną osobę decyzji w tym przedmiocie. Zaniechanie tego obowiązku spowodowało podjęcie działań zmierzających do przymusowego wyegzekwowania należności od zobowiązanej. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca dowiedziała się o udzieleniu licencji najpóźniej z dniem ... grudnia 2012 r., to jest w dniu doręczenia pisma Głównego Drogowego z dnia ... grudnia 2012 r. wskazującego na obowiązek odebrania wydanej licencji oraz uiszczenia opłaty administracyjnej za dokonaną przez organ czynność. Jednak w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie licencji już w kwietniu 2012 r., działająca z należytą starannością strona powinna już wcześniej powziąć czynności w celu odbioru wydanych dokumentów i uiszczenia należnej opłaty. Zgodnie z danymi zawartymi w systemie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą z dniem ... stycznia 2013 r., zatem w momencie złożenia wniosku o udzielenie licencji, wydania licencji przez organ, a także wezwania do uiszczenia opłaty (pismem z dnia ... grudnia 2012 r.) była aktywnym przedsiębiorcą. Zatem z dniem wydania przez organ licencji (... kwietnia 2012 r.) powstał obowiązek uiszczenia opłaty administracyjnej za wykonanie tej czynności. Cofnięcie wniosku o wydanie licencji po tym terminie nie może wywoływać skutków prawnych (czynność, od której uzależniona jest wymagalność opłaty administracyjnej została już dokonana). Zgodnie z treścią § 26 rozporządzenia opłata za wydanie licencji jest uiszczana przed odbiorem decyzji i wydanych dokumentów. Przesądza to jednoznacznie o kolejności czynności w sprawie; po złożeniu wniosku następuje wydanie decyzji o wydaniu licencji i sporządzenie odpowiednich dokumentów, następnie strona powinna uiścić należną opłatę, a dopiero na końcu odebrać decyzję i sporządzone dokumenty. Cofnięcie wniosku może nastąpić wyłącznie na etapie między złożeniem wniosku a wydaniem licencji. Zagadnienie wysokości opłaty za wydanie licencji nie jest przy tym materią decyzyjną – (żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wymaga decyzji administracyjnej w przedmiocie uiszczenia opłaty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2257/04. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie ma podstaw, by uznać cofnięcie wniosku skarżącej o udzielenie licencji za skuteczne. W skardze na postanowienie z dnia ... września 2013 r. E. Z. podniosła, że zapadło ono w wyniku zupełnej dowolności i błędnej wykładni prawa. W kwietniu 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie licencji na przewóz rzeczy w transporcie międzynarodowym. Wniosek nie został rozpatrzony – (brak postanowienia lub decyzji o jego rozpatrzeniu). Nie otrzymała również decyzji o przyznaniu licencji, wysokości i terminie opłaty jaką należałoby uiścić. Skoro nie było uiszczenia opłaty i prawomocnej decyzji to licencja nie powinna być wypisana(o wypisaniu licencji powiadomiono ją wezwaniem do zapłaty po 7 miesiącach). Skarżąca uważa, iż ze skutkiem prawnym wycofała swój wniosek pismem z dnia ... grudnia 2012 r. z uwagi na zamiar zawieszenia działalności i nieposiadania już środków transportu. Tytuł wykonawczy stanowiący podstawę egzekucji został wydany zatem bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko, że datą wydania decyzji w sprawie, jest data udzielenia licencji. Decyzja powinna zawierać poza podpisem osoby uprawnionej inne konieczne elementy m.in. oznaczenie organu, stron, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy odwołanie. Tych wszystkich koniecznych elementów nie ma wobec czego decyzja w przedmiotowej sprawie nie została wydana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2013 poz. 1414 tekst jedn.) udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana oraz zawieszenie lub cofniecie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Artykuł 41 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przewiduje natomiast, że z tytułu m.in. udzielenia licencji, zmiany licencji, przedłużenia ważności licencji, wydania wypisu z licencji, wydania wtórnika licencji oraz przeniesienia uprawnień wynikających z licencji pobiera się opłaty. Wysokość opłaty za udzielenie takiej licencji o jaką wystąpiła skarżąca a więc licencji na międzynarodowy transport drogowy rzeczy na okres 5 lat określona została w § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. nr 235/2007 poz. 1726). Paragraf 26 ww. rozporządzenia przewidywał, iż opłaty o których wyżej mowa wnoszone są przed odbiorem odpowiednich decyzji i dokumentów. Organ stoi na stanowisku, że z dniem wydania licencji czyli udzielenia skarżącej zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy (na okres 5 lat) powstał obowiązek uiszczenia opłaty administracyjnej za dokonanie tej czynności i to niezależnie od tego czy skarżąca wniosła stosowną opłatę i otrzymała kiedykolwiek decyzję o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie sądu organ w swoich rozważaniach prawnych pomija obowiązek jaki ciąży na nim z mocy art. 109 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Obowiązek wynikający z powyższego przepisu nie został uchylony przez jakikolwiek przepis ustawy o transporcie drogowym. Nie mógł uchylić go również żaden z paragrafów podrzędnego aktu prawnego jakim było wyżej przywoływane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat (...). Jeśli bowiem decyzja nie została doręczona stronie to nie weszła do obrotu prawnego. To że strona miała obowiązek wnieść opłatę przed odbiorem decyzji nie oznacza, iż brak tej opłaty przy jednoczesnym braku doręczenia decyzji może skutkować wywołaniem przez nią jakichkolwiek skutków prawnych. Sąd stoi bowiem na stanowisku, iż opłata o której mowa nie ma charakteru autonomicznego w tym znaczeniu, że brak jej uiszczenia może stanowić podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego czy decyzja w związku z którą opłata ta była wymagana ma moc prawną czy też nie. Zdaniem sądu fakt jej wydania przy jednoczesnym braku doręczenia stronie oraz wniesienia przez nią wymaganych opłat powoduje, iż jest ona rozstrzygnięciem które nie może wywołać jakichkolwiek skutków prawnych, albowiem nie weszła do obrotu prawnego. Skarżąca w toku toczącego się postepowania przed organami powoływała się w istocie na podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji przewidzianą w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (nieistnienie obowiązku). W taki też sposób żądania strony oceniał organ, z tym tylko iż uznał, że jest ono bezpodstawne. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Zważywszy na to o czym była mowa wcześniej stwierdzić bowiem należy, że obowiązek stwierdzony spornym tytułem wykonawczym nie istniał, co winno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko skarżącej. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.