V SA/Wa 2591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu ze środków unijnych postanawia: odrzucić skargę. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo z dnia 11 listopada 2011 r., w którym wskazał, iż zaskarża decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] września 2011 r. oraz z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu podniósł, iż stanowisko organu, zgodnie z którym, sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest błędne, zaś powołane przez Ministra orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 217/08, całkowicie zamyka mu drogę do kontroli administracyjnej i sądowej nad procesem decyzyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień, względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania czy sprawa podlega jego kognicji. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy – miarodajne będzie ustalenie czy zaskarżone przez stronę pismo można uznać za akt wydany w indywidualnym postępowaniu administracyjnym, podlegający następnie kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu, odpowiedź na postawione wyżej pytanie jest negatywna, bowiem wskazane przez stronę pismo z dnia [...] listopada 2011 r., jak również poprzedzające je pismo z dnia [...] września 2011 r., oba sporządzone przez Ministra Rozwoju Regionalnego nie stanowią decyzji administracyjnych, ani innego rodzaju aktów wydanych w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Pisma te należą do kategorii czynności materialno-technicznych, zawierających informację o podjętych przez organy administracyjne czynnościach oraz o przepisach jakie były stosowane przy załatwieniu sprawy. Natomiast nie stanowią one władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zatem nie są to akty, które podlegają kontroli sądów administracyjnych, wobec czego ich zaskarżanie jest niedopuszczalne. Z akt administracyjnych wynika, iż pismem z dnia [...] września 2011 r. Minister udzielił stronie informacji w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2005 r., co nie stanowiło rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, zaś pismo z dnia [...] listopada 2011 r. było ponowną informacją w tej sprawie (w związku z pismem strony z dnia [...] października 2011 r. o ponowne jej rozpatrzenie), również nie będącą aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niezależnie od wyłuszczonych wyżej powodów odrzucenia skargi, wskazać należy, iż rację ma Minister informując stronę w omawianych pismach, iż w sprawach dotyczących postępowania o przyznanie dofinansowania w ramach funduszy strukturalnych na lata 2004-2006, nie miały zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Dodać należy, iż możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wprowadzona została dopiero ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2007 r. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). W ustawie tej zawarto jednocześnie przepis, który określił cenzus czasowy dla dopuszczalności wystąpienia ze skargą. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 7 listopada 2008 r., przepisów ustawy zmienianej w art. 6 (ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.). Postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 999/09 podkreślił dodatkowo, iż w sytuacji gdy przepis przejściowy wyraźnie stanowi, do jakich stanów faktycznych należy stosować przepisy ustawy w starym bądź nowym brzmieniu, nie należy przeprowadzać jego wykładni w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem (postanowienie NSA dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące możliwości zaskarżania ocen wniosków składanych w trybie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), dalej: ustawa o NPR. Prócz powołanego już wyroku z dnia 4 marca 2008 r. o sygn. akt II GSK 217/08, w uzasadnieniu którego zajęto stanowisko o wyłączeniu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie złożonych pod rządami ustawy o NPR, zwrócić uwagę należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 566/08 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie to tym bardziej warte jest przywołania, bowiem dotyczy sytuacji złożenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, dalej SPO – WKP, a więc stanu analogicznego jak w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu omawianego wyroku podkreślono, iż rolę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz zakres jej uprawnień we wspieraniu inwestycji ze wspólnotowych środków publicznych w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw reguluje ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR oraz w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako instytucja wdrążająca albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej podmiotom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy. Przepis art. 6b ust. 8 ustawy o PARP stanowi, że Agencja udziela pomocy finansowej w formie umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z kolei szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej przez PARP określa rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw. Z regulacji § 13 i § 14 rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy z programu SPO - WKP jest dwuetapowe. Pierwszy etap obejmuje składanie i wstępną ocenę formalną i ekonomiczno - techniczną wniosków o dofinansowanie, której dokonują, na podstawie przepisu § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, regionalne instytucje finansujące. Drugi etap postępowania przeprowadza Agencja i kończy się on zawarciem umowy cywilnoprawnej o przyznanie dofinansowania z przedsiębiorcami spełniającymi kryteria warunkujące otrzymanie tej pomocy finansowej. W ramach drugiego etapu postępowania Agencja dokonuje oceny formalnej oraz merytorycznej wniosków przekazanych przez regionalne instytucje finansujące (§ 14 ust. 1). Wyniki oceny wniosków są przekazywane w postaci listy rankingowej PARP instytucji pośredniczącej - Komitetowi Sterującemu, o którym mowa w dziale IV pkt 1. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023) w celu ich weryfikacji. Opinia Komitetu Sterującego w tej kwestii jest wiążąca dla instytucji zarządzającej, to jest właściwego ministra. Instytucja zarządzająca zatwierdza listę rankingową wniosków podmiotów przedłożoną przez Komitet Sterujący, z którymi Agencja zawrze umowę o dofinansowanie (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Po zatwierdzeniu przez instytucję zarządzającą listy rankingowej wniosków Agencja zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 5 rozporządzenia). Jak wynika z treści wymienionych przepisów rozporządzenia, Agencja nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego SPO - WKP, to jest nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw. W świetle § 14 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 6b ust. 8 ustawy o PARP, Agencja jest podmiotem dokonującym formalnej i merytorycznej oceny wniosków i później, zawierającym z przyszłymi beneficjentami umowy o dofinansowanie, na podstawie zatwierdzonej przez instytucję zarządzającą (ministra) listy rankingowej wnioskodawców. A zatem to nie Agencja, lecz właściwy minister dokonuje wyboru przyszłego kontrahenta (beneficjenta). Minister zatwierdza, czyli w istocie ustala listę wniosków kwalifikujących się do udzielenia dofinansowania i stanowisko tego organu przesądza o tym, z kim Agencja zawrze ostatecznie umowę o dofinansowanie. Agencja w ostatnim etapie postępowania jest zatem jedynie wykonawcą woli ministra. W zacytowanym uprzednio przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mowa jest o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Pismo Agencji informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Jej znaczenie polega jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wyniku wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą. Mając powyższe na uwadze, przyjąć należało, że skoro informacja o ocenie wniosku o dofinansowanie, zawarta w piśmie Agencji nie stanowiła aktu, do którego zastosowanie znajdują odpowiednie regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, to wniosek strony z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zainicjował nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, z tego względu, iż wskazane pismo decyzją administracyjną nie było. Wobec tego, zasadnie Minister udzielił stronie stosownych informacji zawartych w pismach z dnia [...] września i [...] listopada 2011 r. Pisma te stanowią czynności techniczne i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Z wyłożonych względów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.