V SA/Wa 2608/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak Sędziowie: WSA Bożena Zwolenik WSA Michał Sowiński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi S. ... w W. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z dnia ... marca 2016 r. nr ... w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz S. w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. w W. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca) w dniu [...] grudnia 2015 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w konkursie zamkniętym nr [...]. Po przeprowadzeniu wstępnej weryfikacji wymogów formalnych [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (M.) wniosek ten skierowała do oceny formalnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ poinformował skarżącą, że przedmiotowy wniosek nie przeszedł etapu oceny formalnej i został odrzucony z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego nr 8, dotyczącego zgodności projektu z Regulaminem konkursu. Zwrócono uwagę, iż planowany okres realizacji projektu biegnie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2018 r., a zgodnie z Regulaminem konkursu mogą do niego zostać zgłoszone projekty z okresem realizacji nieprzekraczającym 30 czerwca 2018 r. Zgodnie z powyższym organ uznał, że kryterium terminu zawarte we wniosku nie zostało spełnione. Skarżąca złożyła protest od tego rozstrzygnięcia, argumentując iż postanowienie o dacie końcowej kwalifikowalności wydatków dla konkursu zostało zamieszczone w regulaminie bez podstawy prawnej i jako takie nie powinno obowiązywać. W odpowiedzi na protest M. poinformowała o jego nieuwzględnieniu. Przede wszystkim organ zauważył, że w treści regulaminu, w polu definicja kryterium zaznaczono, że weryfikacji podlegać będzie m.in. okres realizacji projektu, zatem w ocenie organu strona miała pełną świadomość, że będzie to element oceny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o ustalenie przeprowadzenia oceny projektu z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące niespełnienia przez złożony wniosek kryteriów oceny formalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 538/16, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146; dalej: ustawa o zasadach realizacji programów) oddalił skargę S. w W. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie procedury i kryteria wyboru projektów zastosowane w Konkursie nr [...] zostały opracowane w poszanowaniu zasady przejrzystości i równego traktowania Wnioskodawców. Istota sporu sprowadziła się natomiast do kwestii zakresu kompetencji M. przy tworzeniu regulaminów konkursów, a w tej konkretnej sprawie do ustalenia czy M. była uprawniona do wprowadzenia w Regulaminie Konkursu nr [...] - pkt. 8.2. Wskazano, że dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] funkcję Instytucji Zarządzającej pełni Zarząd Województwa [...]. Z kolei z dokumentacji Konkursowej wynika, że dla Konkursu nr [...] ogłoszonego przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych pełni ona rolę Instytucji Pośredniczącej. Zdaniem WSA, M. jest zatem "właściwą instytucją" w rozumieniu art. 40 i 41 ustawy o zasadach realizacji programów. Art. 41 ust. 1 ustawy uprawnia właściwą instytucję przeprowadzającą Konkurs do działania na podstawie określonego przez nią samą regulaminu. Art. 41 ust. 2 zawiera otwarty katalog zagadnień regulowanych przez Regulamin. Zgodnie z pkt. 7 regulamin powinien określać "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia". Podkreślono, że w Regulaminie konkursu zamkniętego nr [...] - Załącznik 3.1, ogłoszonego przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, jednoznacznie zostało sprecyzowane kryterium nr 8: "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu" oraz w opisie znaczenia tego kryterium wskazano, iż jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku. W definicji kryterium "okres realizacji projektu" został wskazany jako jeden z weryfikowanych elementów. Bezsporne jest także, że w pkt 8.2 Regulaminu M. dla Konkursu nr [...] określiła termin, w którym kończy się realizacja projektów, na 30 czerwca 2018 r. Wobec wagi tego zapisu został on w tekście poprzedzony słowem "Uwaga!" i został wytłuszczony. Zadaniem Sądu, rezygnacja IZ z przyjęcia Założeń do Ram Konkursu nr [...] pozostawiła Instytucji Pośredniczącej swobodę w uregulowaniu w Regulaminie tego Konkursu granicznego terminu zakończenia realizacji projektów, co M. uczyniła, wskazując datę 30 czerwca 2018 r. Sąd zauważył również, że w pkt. 5 Regulaminu "Wymagania czasowe" wskazano, iż "Wnioskujący o dofinansowanie określa datę rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, mając na uwadze, iż okres realizacji projektu jest tożsamy z okresem, w którym poniesione wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowane". W ocenie WSA powyższy zapis uzasadnia wpisanie terminu, w którym kończy się realizacja projektów (30 czerwca 2018 r.) w pkt 8 "Zasady finansowania", ppkt 8.2 "Okres kwalifikowalności wydatków". Wobec bezspornego wskazania przez Skarżącą we wniosku, iż zakończenie realizacji projektu nastąpi w dniu 31 lipca 2018 r. i mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skarżąca fundacja złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; w obu przypadkach wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 41 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., w kontekście art. 110 ust. 2 lit. a Rozporządzenia w zw. z art. 14 ustawy; 2. naruszenie przepisów postępowania a to art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Jednostka Wdrażania Projektów Unijnych wniosła o pozostawienie skargi kasacyjnej bez rozpoznania ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zdaniem organu skarga kasacyjna została wniesiona po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w prawie sygn. akt II GSK 3435/16 z 4 sierpnia 2016 r. uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt. V SA/Wa 538/16 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Stwierdził przy tym, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione a sama skarga zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielł przede wszystkim stanowiska Sądu I instancji co do tego, że organizująca konkurs Instytucja Pośrednicząca, która w myśl art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 określa regulamin konkursu, mogła swobodnie wprowadzić do tego regulaminu kryterium w postaci granicznego terminu kwalifikowalności wydatków, a więc w istocie granicznego terminu zakończenia realizacji projektów (30 czerwca 2018 r.). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego uznano za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę powtórnie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3435/16 wydanym na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 538/16. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09 – wyrok ten jak i wyroki oraz uchwała powołane poniżej dostępne są na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści pkt 5 regulaminu konkursu zatytułowanego "Wymagania czasowe" wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie określa datę rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, mając na uwadze, iż okres realizacji projektu jest tożsamy z okresem, w którym poniesione wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowane, a więc de facto odsyła do pkt 8.2 regulaminu konkursu. Z drugiej jednak strony wprowadzony został zapis, z którego wynika, że okres realizacji projektu nie powinien przekraczać 24 miesięcy. Dodatkowo w pkt 5 zawarto zastrzeżenie, którego adresatem powinien być organ a nie wnioskodawcy, sugerujące zainteresowanym, aby przy obliczaniu terminu realizacji projektu uwzględnili terminy związane z procedowaniem nad wnioskiem, a więc okoliczności, na które w całości lub w znacznym stopniu nie mają wpływu, bowiem to od organu zależy jak sprawnie dokona oceny formalnej i merytorycznej projektu oraz innych czynności procesowych z tym z procedowaniem nad wnioskami. Ogłoszony przez M. konkurs stanowi element realizacji polityki spójności, prowadzonej w celu harmonijnego i zrównoważonego rozwoju krajów członkowskich (art. 3 ust. 3 TUE). Na gruncie prawa krajowego, podstawowym aktem prawnym regulujących omawianą materię jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że "ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi". Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy instytucja zarządzająca krajowym albo regionalnym programem operacyjnym może, przy zastosowaniu procedury określonej w dalszych postanowieniach tego artykułu, wydawać tzw. wytyczne programowe, dotyczące kwestii szczegółowych dla danego programu operacyjnego, zgodne z wytycznymi horyzontalnymi. Wytyczne programowe stanowią więc instrument realizacji krajowego albo regionalnego programu operacyjnego i mimo że nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak z uwagi na cel jakiemu służą – określenie w sposób szczegółowy dla danego programu warunków i procedur, o których mowa w art. 2 pkt 32 zawartych w wytycznych horyzontalnych, z wyłączeniem środków pomocy technicznej (art. 7 ust. 6) – stanowią ważny dokument systemu realizacji programu operacyjnego. Kompetencja do wydawania wytycznych programowych należy do instytucji zarządzającej danym programem operacyjnym. W realiach sprawy uchwałą nr [...] Zarząd Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. przyjął Wytyczne programowe w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. W pkt 5 Wytycznych - zatytułowanym "Ramy konkursu" - stwierdza się m.in., że IZ może przyjąć założenia do Ram konkursów. Na ich podstawie IP (tj. M.) opracowuje Ramy konkursów i publikuje je na serwisie [...]. Ramy konkursów uzupełniają informacje zawarte w harmonogramach, m.in. o graniczne terminy rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów. Zapisy Ram konkursów odzwierciedlone są w regulaminach konkursów lub uwzględnione zostały w sposób wynikowy w kryteriach oceny projektu. Ramy konkursów podlegają zaakceptowaniu przez Z. W okolicznościach sprawy nie zostały przyjęte założenia do Ram konkursów, a w związku z tym, zdaniem IP, mogła ona w sposób swobodny wprowadzić do Regulaminu Konkursu zapis ograniczający czas realizacji projektu do dnia 30 czerwca 2018 r. Z zapisu tego można jednak wywieść zgoła odmienny wniosek, a mianowicie, że skoro IZ nie skorzystała z tego uprawnienia, to tym samym brak było podstaw do wprowadzania w pkt 8.2 regulaminu konkursu dodatkowego (oprócz 24 miesięcy) kryterium określającego czas realizacji projektu i to przy pomocy innego kryterium – kwalifikowalności wydatków. Rozwiązanie takie może wprowadzać w błąd. Trzeba wreszcie wskazać, że uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2014 – 2020 z dnia [...] października 2015 r. zostały zatwierdzone kryteria dostępu i kryteria merytoryczne – szczegółowe dla Działania 10.1, Poddziałania 10.1.1. (por. art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 10). Według opisu kryterium dostępu (poz. 1) zatytułowanego "okres realizacji projektu nie przekracza 24 miesiące" ograniczenie czasu realizacji projektu pozwoli projektodawcom na precyzyjne zaplanowanie przedsięwzięcia, co wpłynie na zwiększenie efektywności oraz sprawne rozliczenie finansów projektu. Kryterium weryfikowane na podstawie zapisów wniosku. Spełnienie kryterium jest warunkiem koniecznym do otrzymania dofinansowania. Uzyskanie oceny "0" skutkuje odrzuceniem wniosku. Wypada zauważyć, że to kryterium zostało powielone jak kryterium dostępu w zał. 3.1. do Regulaminu Konkursu, które jak wynika z treści Regulaminu podlegało ocenie na etapie, tzw. oceny formalnej (pkt 12.2). Jak wcześniej wskazano kryterium to zostało przez wnioskodawcę spełnione, realizacja jego projektu obejmowała 24 miesiące. Co istotne zgodnie z art. 37 ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2). Przepis ten statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Przepis ten ustanawia również ogólną regułę, w myśl której projekty podlegają ocenie wyłącznie w zakresie ustanowionych w danym systemie realizacji i zgodnych z przepisem art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego kryteriów wyboru projektów, które i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste; iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8. W kontekście przedstawionych okoliczności wypada też wskazać, że stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy w regulaminie powinny znaleźć się m.in. kryteria wyboru projektów. Pominięcie któregokolwiek obligatoryjnego elementu w treści Regulaminu stanowi zatem istotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a. ustawy o zasadach realizacji programów. Nie oznacza to jednak, że skoro właściwa instytucja, o której mowa w ust. 1 tego przepisu przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, to ma ona nieograniczone w tym zakresie pole działania. Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji (art. 6 ust. 2), a więc jego treść nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi. Jak wcześniej zostało wskazane kryteria wyboru podlegają zatwierdzeniu przez Komitet Monitorujący. Rozpatrując sprawę ponownie Sąd stwierdza tym samym, że nie podziela stanowiska, zgodnie z którym organizująca konkurs Instytucja Pośrednicząca, która w myśl art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 określa regulamin konkursu, mogła swobodnie wprowadzić do tego regulaminu kryterium w postaci granicznego terminu kwalifikowalności wydatków, a więc w istocie granicznego terminu zakończenia realizacji projektów (30 czerwca 2018 r.). Zdaniem Sądu, sporne kryterium zakończenia realizacji projektów do 30 czerwca 2018 r. nie spełnia wymogu zatwierdzenia przez komitet monitorujący. Nie ulega również wątpliwości, że nie było podstaw do ustanowienia granicznej daty zakończenia realizacji projektów powołując się na kryterium zgodności projektu z regulaminem konkursu. Trzeba bowiem zauważyć, że za pomocą takich otwartych postanowień regulaminu konkursu formułujących kryteria wyboru projektów dochodzi do ograniczenia przypisanej komitetowi monitorującemu kontroli kryteriów wyboru projektów, jako że komitet monitorujący zatwierdza przedstawione mu kryteria wyboru projektów, nie zaś treść regulaminu konkursu zawierającego ewentualne zmiany lub modyfikacje tych kryteriów. Tym samym przeprowadzony konkurs nie spełniał wymogu rzetelności, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W ponownym postępowaniu M. rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawa o zasadach realizacji programów orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.