V SA/Wa 2653/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. L. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz A. L. K. 871 (osiemset siedemdziesiąt jeden ) zł tytułem kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania L.K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: W dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie na rok 2010 jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych A, B, C o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...] sierpnia 2010 r. w gospodarstwie wnioskującej została przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której stwierdzono niezgodność na powierzchni [...] ha. Nieprawidłowości dotyczyły wszystkich zadeklarowanych działek. W dniu [...] listopada 2010 r. została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metoda FOTO. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości jedynie na działce rolnej C. Z uwagi na istniejące rozbieżności w wynikach kontroli w dniu [...] maja 2011 r. została przeprowadzona ponowna kontrola na miejscu realizowana metodą inspekcji terenowej. Podczas kontroli stwierdzono zawyżenie powierzchni działki A o [...] ha. Niezakwalifikowana do płatności powierzchnia to nieużytek porośnięty samosiewami sosny, głogu, chwastami wieloletnimi, roślinnością trawiastą i bagienną. Ponadto, w trakcie kontroli inspektorzy stwierdzili zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych B i C, co skutkowało wykluczeniem tych działek z płatności. Na obu ww. działkach rolnych stwierdzono liczną roślinność trawiastą, samosiewki sosny, chwasty wieloletnie, a także występujące mrowiska, świadczące o zaniechaniu uprawy. W dniu [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją na rok 2010 odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu [...] maja 2011 r. kontrola została wykonana na podstawie danych dostępnych organowi, a mianowicie protokołu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, dokumentacji fotograficznej przeprowadzonej w ramach tej kontroli oraz szkiców wykonanych przez inspektorów terenowych. Z uwag inspektorów terenowych wynika, że "raport sporządzono kameralnie na podstawie kontroli w zakresie wzajemnej zgodności z [...] sierpnia 2010r." Potwierdza ona zatem poprawność wykonania kontroli w dniu [...] sierpnia 2010 r. Organ wskazał przy tym, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65) kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, o ile nie zagraża to celowi kontroli. Można przez to rozumieć, iż organ przeprowadzający kontrolę może o fakcie przeprowadzenia kontroli poinformować stronę, jednakże czynić tego nie musi. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż raport z czynności kontrolnych został przekazany stronie w dniu [...] maja 2011 r. Po otrzymaniu wyżej wymienionego protokołu strona nie złożyła zastrzeżeń, mimo, że znała treść ustaleń w nim zawartych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. podniósł zarzut wadliwej oceny charakteru upraw rolnych znajdujących się na spornym gruncie. W ocenie skarżącego, kontrolujący nie uwzględnili istniejącego stanu zagospodarowania gruntu w poszczególnych porach roku przy określonych uprawach i wykorzystaniu łąk i pastwisk. Skarżący zauważył, iż krańcowo różne wyniki przeprowadzonych kontroli w odniesieniu do kontroli fotograficznej w żaden sposób nie zastanowiły organów administracji, które mechanicznie, bez zastanowienia przyjęły wyniki drugiej kontroli za podstawę wydania niekorzystnej dla strony skarżącej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniami, które nie pozwalają na jej utrzymanie w obrocie prawnym. Ponadto, ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, tj. decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Podstawowym argumentem, który zadecydował o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy oraz nałożeniu sankcji była rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w czasie kontroli. Kontrola ta dokonana została na miejscu, bez udziału skarżącego, w dniu [...] maja 2011 r. Przebieg kontroli i jej ustalenia zostały udokumentowane protokołem (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, k. 63-73 akt adm.). Zasadnie organ argumentuje, że nie miał obowiązku zawiadamiać strony o fakcie kontroli, tym niemniej jednak trzeba zauważyć, że czynności kontrolne powinny być przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.). W myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepisy unijne dopuszczają możliwość niezapowiadanych kontroli na miejscu, ale jednocześnie nie pozbawiają strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach, uprawniają do podpisania sprawozdania z kontroli, do otrzymania jego kopii, do złożenia wyjaśnień, które winny prowadzić do wyjaśnienia niezgodności w trakcie dalszych właściwych procedur, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 7 ustawy, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie. W treści raportu (s. 7 raportu – k. 66 akt adm.) znalazła się adnotacja o wysłaniu jego kopii do skarżącego, jednakże w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego fakt doręczenia tego dokumentu skarżącemu. Dowodu tego nie może zastąpić dowód nadania przesyłki poleconej na adres skarżącego (k. 65 akt adm.). Ponadto, jak wynika z akt adm., skarżący w dniu [...] kwietnia 2010 r. złożył wniosek o zmianę danych we wpisie do ewidencji producentów ustanawiając pełnomocnikiem M.W. i wskazując jako adres do korespondencji adres pełnomocnika. W takim przypadku tj. w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, wszelkie pisma doręcza się ustanowionemu pełnomocnikowi (a nie stronie postępowania - o czym wyraźnie stanowi art. 40 § 2 k.p.a.). Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie prowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Doręczenie więc pisma dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Doręczenie raportu było w badanej sprawie czynnością o szczególnym znaczeniu, gdyż skarżący kwestionuje prawidłowość dokonanej kontroli. Prawidłowe doręczenie raportu kontroli umożliwiłoby skarżącemu zakwestionowanie tych ustaleń jeszcze na etapie postępowania administracyjnego poprzez zgłoszenie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń ujętych w raporcie. Obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie postępowania możliwości aktywnego w nim uczestniczenia, w tym składania wniosków dowodowych oraz wyjaśnień i zastrzeżeń, co do ustaleń poczynionych przez organ. Nie można stawiać stronie zarzutu, że nie zgłosiła zastrzeżeń do ustaleń raportu i nie przedstawiła dokumentów podważających wyniki kontroli, jeśli wskutek zaniedbania prawidłowego doręczenia kopii raportu kontroli nie umożliwiono pełnomocnikowi zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń organu. Samo niedoręczenie protokołu kontroli nie jest zagrożone sankcją nieważności czynności kontrolnych organu, czy też automatycznym pozbawieniem waloru dowodowego protokołu z takiej kontroli (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., II GSK 467/10, niepubl.). Jednakże w badanej sprawie uchybienie to doprowadziło do pozostawienia niewyjaśnionymi istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do faktycznego zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na spornych działkach. Ponadto poprzez brak prawidłowego doręczenia raportu kontroli pozbawiono skarżącego możliwości skorzystania z uprawnień procesowych, związanych z możliwością zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wyników kontroli na miejscu. Brak możliwości ustosunkowania się strony do wyników przeprowadzonej kontroli, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, jest uznawany w orzecznictwie za istotne uchybienie, które może skutkować uchyleniem decyzji jako niezgodnej z prawem (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II GSK 499/11, niepubl.). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszeń zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania decyzji w sytuacji, gdy niewyjaśnionymi pozostały kluczowe elementy stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uwagi na to, że uchybienia te dotyczą również decyzji wydanej w pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić także i ją. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 871 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tę kwotę.