V SA/Wa 2773/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] [...] na informację Banku Gospodarstwa Krajowego zawartą w piśmie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Bankowi Gospodarstwa Krajowego; 2. zasądza od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz [...] [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej także jako "BGK", "Instytucja pośrednicząca" lub "organ") zawiadomił A.L. (dalej jako "wnioskodawca"), że na podstawie wyników oceny wniosku o dofinansowanie dla projektu pt. "[...]" nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. dla inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym, podjęta została decyzja o odmowie przyznania promesy premii technologicznej. Po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej wniosku o dofinansowanie projekt spełnił kryteria wyboru projektów, jednak uzyskana liczba punktów (tj. 12 punktów) nie pozwala na dofinansowanie projektu zgodnie z § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu. W uzasadnieniu oceny BGK wskazał, że w załączeniu przesyła wyniki oceny merytorycznej wniosku dokonanej przez panel ekspertów zewnętrznych w formie trzech kart oceny merytorycznej, z punktacją i uzasadnieniami trzech ekspertów zewnętrznych (§ 10 Regulaminu konkursu). Z kart oceny zostały usunięte dane identyfikujące ekspertów. Powyższe pismo zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Programów Europejskich A.G. oraz Zastępcę Dyrektora ww. Departamentu T.B. Wnioskodawca wniósł do organu protest na odmowę przyznania premii technologicznej. W proteście wskazał, że nie zgadza się z oceną wyrażoną przez eksperta 1 w karcie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie z dnia [...] maja 2016 r. dotyczącą kryterium 3 podkryterium 3.I.C. aspekt 3.1.C.b. i 3.1.C.c. oraz wniósł o ponowną ocenę przedłożonej dokumentacji i zmianę oceny eksperta 1 w ww. zakresie. W uzasadnieniu protestu wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie § 10 ust. 2 Regulaminu konkursu poprzez błędne zastosowanie załącznika nr 1 "Kryterium wyboru projektów". Wskazał też m.in. na różne oceny ekspertów 1 i 2 dokonane w oparciu o te same bezsporne okoliczności. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Instytucja pośrednicząca poinformowała wnioskodawcę, że jego protest został uznany za niezasadny. Organ uznał, że wnioskodawca zakwestionował całe kryterium 3 i w rezultacie dokonał ponownej oceny całego kryterium 3 przez dodatkowego eksperta, w wyniku czego projekt w zakresie kryterium 3 uzyskał 4 punkty (ta sama wartość co w ramach oceny dokonanej przez eksperta 1), a po ocenie protestu suma uzyskanych punktów dla projektu wyniosła nadal 12. W związku z powyższym BGK uznał, że ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a złożony protest jest niezasadny. W uzasadnieniu oceny organ wskazał, że przesyła wynik oceny merytorycznej, dokonanej przez eksperta zewnętrznego, w formie kopii karty oceny merytorycznej, z punktacją i uzasadnieniami eksperta w zakresie tych kryteriów, które zostały zakwestionowane przez wnioskodawcę. Z kart oceny zostały usunięte dane identyfikujące eksperta. Powyższa informacja organu z dnia [...] września 2016 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Programów Europejskich T.B. Pismem z dnia [...] października 2016 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. informację organu. Wniósł o uwzględnienie skargi w całości oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie jednocześnie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję pośredniczącą. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej informacji zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1) art. 60 w zw. z art. 58 ust. 3 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 1 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej jako "ustawa o zasadach realizacji programów") w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie polegające na rozpatrzeniu protestu przez pracownika organu, który był zaangażowany w rozpatrzenie i ocenę projektu; 2) art. 54 ust. 2 pkt 4-5 w zw. z art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów w związku z § 14 pkt. 3 Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zweryfikowaniu złożonego przez skarżącego protestu nie tylko w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych przez skarżącego w proteście, ale również w zakresie kryteriów i zarzutów, których w proteście skarżący nie podnosił i których oceny nie kwestionował, podczas gdy organ był związany zarzutami podniesionymi przez skarżącego w proteście; 3) art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez brak uzasadnienia informacji organu o odmowie uwzględniania protestu w sposób rzetelny, merytoryczny i szczegółowy, co w szczególności polegało na braku określenia dlaczego zarzuty wskazane w proteście nie zostały uwzględnione poza stwierdzeniem, że przy rozpoznaniu protestu skorzystano z pomocy eksperta, który sporządził dodatkową ocenę projektu; 4) art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez rozpatrzenie protestu przy pomocy eksperta, mimo iż z ww. przepisu wynika, że można skorzystać z pomocy ekspertów a więc co najmniej dwóch dodatkowych opinii; 5) art. 57 z art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady reformationis in peius oraz zasady demokratycznego państwa prawa na skutek przyjęcia, że protest skarżącego może doprowadzić do pogorszenia oceny jego projektu w ramach oceny poszczególnych aspektów w podkryterium 3.I.C., mimo braku zakwestionowania tej oceny przez skarżącego w proteście, do czego doszło w nin. sprawie na skutek obniżenia punktacji wniosku projektowego w aspekcie 3.1.C.d. w stosunku do oceny wydanej przez eksperta 1 i w aspekcie 3.1.C.c. w stosunku do oceny wydanej przez eksperta 2 podczas, gdy w postępowaniu odwoławczym w trybie rozpatrzenia protestu do wydawanych rozstrzygnięć merytorycznych znajduje zastosowanie zakaz reformationis in peius; 6) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 56 ust. 2 oraz art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez jego niezastosowanie polegające na nierównym traktowaniu skarżącego i innego wnioskodawcy – T. – R. spółka z o.o. w trakcie postępowania odwoławczego polegające na zastosowaniu innych kryteriów oceny protestu w stosunku do skarżącego i innych wobec ww. podmiotu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady bezstronności poprzez zaangażowanie w rozpatrzenie protestu osoby oceniającej wniosek wskazał, że zarzut ten jest całkowicie nietrafny. Dyrektor T.B. nie uczestniczył bowiem w wydaniu skarżonego protestem rozstrzygnięcia a podpisał jedynie "na drugą rękę" pismo informujące o wyniku oceny wniosku, która to ocena została dokonana przez Komisję Oceny Projektów. Tym samym nie podejmował on czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy, gdyż nie dokonywał oceny projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy o zasadach realizacji programów sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to (poza wskazanymi wyjątkami) weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez BGK, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] września 2016 r., stwierdzić należy, że nie odpowiadają one prawu. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania BGK z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą o zasadach realizacji programów; - przepisami k.p.a. dotyczącymi wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów; - ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1710 ze zm.). Istotne znaczenie ma także Regulamin konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 – 2020 Oś Priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2: Wsparcie wdrożeń wyników prac B + R Poddziałanie 3.2.2.: Kredyt na innowacje technologiczne, Konkurs nr 1 rok: 2016. W pierwszej kolejności z urzędu należy wskazać, że mająca zastosowanie przy rozstrzyganiu protestu procedura odwoławcza uregulowana została w rozdziale 15 ustawy o zasadach realizacji programów. Co oczywiste każda Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek przestrzegania tych unormowań. Zgodnie z art. 67 ww. ustawy do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji Pośredniczącej - BGK działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego jak pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: protestu). Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego to pierwsze jest oczywiście tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. W rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z [...] lipca 2016 r. informujące o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcie BGK zawarte w piśmie z [...] września 2016 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Programów Europejskich T.B. W istocie rozpoznał on w imieniu Instytucji Pośredniczącej - BGK środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Oceny tej nie zmienia to, że pod oceną projektu z [...] lipca 2016 r. podpisała się także Dyrektor Departamentu Programów Europejskich A.G. Opisane wadliwe działanie jest po pierwsze sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów wymogiem przeprowadzenia konkursu w sposób rzetelny i bezstronny. Wskazane uchybienie nie może więc nie mieć wpływu na wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Po wtóre w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustawa o zasadach realizacji programów nie odsyła wprawdzie do tego ostatniego przepisu wprost, ale nie sposób przyjąć by zignorowanie normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wiązało się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego aktu obarczonego taką wadą. Art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów odsyła przecież do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania, zarówno do normy sankcjonowanej, jak i normy sankcjonującej. Pogląd przeciwny sprowadzałby odesłanie zawarte w ustawie o zasadach realizacji programów do normy o charakterze lex imperfecta, co byłoby sprzeczne z domniemaniem racjonalnego działania ustawodawcy. Rację ma skarżący wskazując, że w realiach sprawy zarówno pierwotnie przeprowadzona ocena wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania protestu od tego wniosku nie zawierają w istocie uzasadnienia. Zastępują je wyłącznie dołączone karty ocen wniosku o dofinansowanie dokonane przez ekspertów. Takie działania Instytucji Pośredniczącej - BGK są sprzeczne z brzmieniem art. 46 ust. 3 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów. Z przepisów tych jasno wynika, że stosownych rozstrzygnięć w konkursie dokonuje instytucja organizująca konkurs (tutaj: Instytucja Pośrednicząca - BGK), zaś protest rozpatruje właściwa instytucja zarządzająca lub pośrednicząca (tutaj: Instytucja Pośrednicząca – BGK) a nie eksperci, z których pomocy organ ten korzysta. Jednoznacznie wskazują na to także § 14 ust. 3 Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 – 2020 Oś Priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2: Wsparcie wdrożeń wyników prac B + R Poddziałanie 3.2.2.: Kredyt na innowacje technologiczne, Konkurs nr 1 rok: 2016. To, że eksperci mają pomagać stosownym instytucjom w wydaniu rozstrzygnięć, nie upoważnia tych ostatnich do zastąpienia uzasadnień swoich aktów prostym odesłaniem do dołączonych kart oceny. Ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów jak i wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo BGK) musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Oznacza to, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i skarżącą w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów. Z art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów wnika, że właściwa instytucja sformułowania informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. Z powyższego nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji zawierającej ocenę o wynikach rozpatrzenia protestu, nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o jego nieuwzględnieniu. Taka interpretacja art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów byłaby sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy na to, że w ww. ustawie wdrożeniowej przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej (por. wydane na podstawie analogicznych uregulowań ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1113/13, z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt. II GSK 603/16, z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1051/13). W tej sytuacji wobec wagi wskazanych uchybień, przedwczesne i zbyteczne stało się odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W ponownym postępowaniu BGK rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów.