V SA/Wa 2829/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Bankowi Gospodarstwa Krajowego; 2. zasądza od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz W. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca złożyła wniosek o dofinasowanie dla projektu pt.: ,, [...]" nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Pismem z [...] lipca 2016 r. nr [...] Bank Gospodarstw Krajowego odmówił przyznania promesy premii technologicznej. Wskazano, że wniosek nie spełnił kryterium obligatoryjnego nr 6 Wskaźniki projektu są obiektywne i odzwierciedlają złożone celu projektu - otrzymał 0 punktów. Nie spełnił także kryterium fakultatywnego nr 8 Wnioskodawca jest członkiem Krajowego Klastra Kluczowego otrzymał 0 punktów. Skarżąca na ww. pismo wniosła protest. Zaskarżonym do Sądu pismem Bank Gospodarstwa Krajowego nie uwzględnił protestu. Podniósł, że przedstawione przez Skarżącego stwierdzenie, iż "w sytuacji, w której Eksperci oceniający wniosek z ramienia IOK - BGK uznali, że zapisy wniosku o dofinansowanie projektu lub też informacje przedstawione podczas Panelu Ekspertów nie są wystarczające, aby w oparciu o zapisy dokumentacji konkursowej (...) możliwa była obiektywna ocena spełnienia kryterium merytorycznego nr 6, powinni wezwać Wnioskodawcę do ich uzupełnienia" nie znajduje potwierdzania w powołanych przez zapisach dokumentacji konkursowej. W Regulaminie konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Oś Priorytetowa III: WSPARCIE INNOWACJI W PRZEDSIĘBIORSTWACH Działanie 3.2: Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R Poddziałanie 3.2.2: Kredyt na innowacje technologiczne Konkurs nr 1, w § 8 pkt 8 wskazano, iż "w przypadku, gdy do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów niezbędne okaże się złożenie przez wnioskodawcę dodatkowych informacji lub dokumentów innych, niż wymienione we wniosku o dofinansowanie, KOP może, w uzasadnionych okolicznościach, wezwać wnioskodawcę do ich złożenia, zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej." 2 przytoczonego zapisu regulaminu wynika, iż KOP nie jest zobligowany do wezwania Wnioskodawcy do takiego działania, lecz posiada uprawnienie do wezwania w uzasadnionych okolicznościach. Zdaniem IP, biorąc pod uwagę powyższe przepisy, każdorazowe wzywanie przez KOP wnioskodawców w przypadku, gdy którykolwiek element wniosku o dofinansowanie nie pozwalałby ekspertom na podjęcie decyzji zgodnej z oczekiwaniem Wnioskodawcy, doprowadziłoby de facto do nieuprawnionego uprzywilejowania danego Wnioskodawcy względem innych, w szczególności w przypadku, w którym przedłożenie nowych informacji wiązałoby się z istotną modyfikacją treści wniosku o dofinansowanie. Co więcej, w uzasadnieniu do przyznania 0 pkt w kryterium 6 wszyscy trzej eksperci oceniający wniosek zawarli informację, iż przedstawione przez Wnioskodawcę wskaźniki nie zostały precyzyjnie określone, co nie pozwala na obiektywną weryfikację stopnia ich realizacji. W skardze na ww. rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Banku Gospodarstwa Krajowego w Warszawie (dalej również: "BGK") zarzuciła: naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.UE.L.2013.347.320) w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie i błędne przyjęcie, że nie spełniono obligatoryjnego kryterium merytorycznego - Kryterium nr 6: "Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu"; naruszenie art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną weryfikację przez Bank Gospodarstwa Krajowego oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów zawartych w proteście, tj. poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez rozpoznającego protest, polegającą na powieleniu argumentów ekspertów zawartych w kartach oceny merytorycznej projektu i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku; naruszenie art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez naruszenie zasady rzetelności i przejrzystości w zakresie wadliwego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu, które jest lakoniczne i odnosi się wyłącznie i wybiórczo do jednego tylko z wielu podniesionych w proteście zarzutów, tj. dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania wnioskodawców; naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 10 ust. 4 Regulaminu konkursu z dnia 2 listopada 2015 r. poprzez niedopuszczenie do zabrania głosu i złożenia wyjaśnień, w trakcie Panelu Ekspertów, upoważnionego przedstawiciela Skarżącej - Prof. dr hab. inż. Z. M. - co w konsekwencji doprowadziło do istotnego dla prawidłowości oceny projektu naruszenia zasad (sposobu) przeprowadzania wyboru projektów, tj. zasady przejrzystości i rzetelności, co z kolei spowodowało ostatecznie odmowę rekomendowania wniosku do dofinansowania; W ocenie Skarżącej wszystkie wskazane powyżej zarzuty dotyczą naruszeń mających istotny wpływ na wynik oceny projektu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm. – dalej: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to (poza wskazanymi wyjątkami) weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez BGK, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] października 2016 r., stwierdzić należy, że nie odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania BGK z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020; - przepisami k.p.a. dotyczącymi wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów; - ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1710 ze zm.). Istotne znaczenie ma także Regulamin konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 – 2020 Oś Priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2: Wsparcie wdrożeń wyników prac B + R Poddziałanie 3.2.2.: Kredyt na innowacje technologiczne, Konkurs nr 1. W pierwszej kolejności z urzędu należy wskazać, że mająca zastosowanie przy rozstrzyganiu protestu procedura odwoławcza uregulowana została w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. Co oczywiste każda Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek przestrzegania tych unormowań. Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji Pośredniczącej - BGK działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego jak pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: protestu). Przy czym jest rzeczą oczywistą, że podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia rozstrzygającego środek zaskarżenia należy uznać za tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. W rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z [...] lipca 2016 r. informujące o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcie BGK zawarte w piśmie z [...] września 2016 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Programów Europejskich T. B.. W istocie rozpoznał on w imieniu Instytucji Pośredniczącej - BGK środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Oceny tej nie zmienia to, że pod oceną projektu z [...] lipca 2016 r. podpisała się także Dyrektor Departamentu Programów Europejskich A. G.. Opisane wadliwe działanie jest po pierwsze sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia konkursu w sposób rzetelny i bezstronny. Wskazane uchybienie nie może więc nie mieć wpływu na wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Po wtóre w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustawa wdrożeniowa nie odsyła wprawdzie do tego ostatniego przepisu wprost, ale nie sposób przyjąć by zignorowanie normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wiązało się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego aktu obarczonego taką wadą. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła przecież do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania, zarówno do normy sankcjonowanej, jak i normy sankcjonującej. Pogląd przeciwny sprowadzałby odesłanie zawarte w ustawie wdrożeniowej do normy o charakterze lex imperfecta, co byłoby sprzeczne z domniemaniem racjonalnego działania ustawodawcy. Ponadto należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej zarówno pierwotnie przeprowadzona ocena wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania protestu od tego wniosku nie zawierają w istocie uzasadnienia (pismo rozpoznające protest zawiera uzasadnienie tylko w zakresie rozpoznania zarzutów o charakterze proceduralnym). Zastępują je wyłącznie dołączone karty ocen wniosku o dofinansowanie dokonane przez ekspertów. Zasadnie skarżąca argumentuje, że takie działania Instytucji Pośredniczącej - BGK są sprzeczne z brzmieniem art. 46 ust. 3 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Z przepisów tych jasno wynika, że stosownych rozstrzygnięć w konkursie dokonuje instytucja organizująca konkurs (tutaj: Instytucja Pośrednicząca - BGK), zaś protest rozpatruje właściwa instytucja zarządzająca lub pośrednicząca (tutaj: Instytucja Pośrednicząca – BGK), a nie eksperci, z których pomocy organ ten korzysta. Jednoznacznie wskazują na to także § 14 ust. 3 Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 – 2020 Oś Priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2: Wsparcie wdrożeń wyników prac B + R Poddziałanie 3.2.2.: Kredyt na innowacje technologiczne, Konkurs nr 1 rok: 2015. To, że eksperci mają pomagać stosownym instytucjom w wydaniu rozstrzygnięć, nie upoważnia tych ostatnich do zastąpienia uzasadnień swoich aktów prostym odesłaniem do dołączonych kart oceny. Ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów jak i wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo BGK) musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Oznacza to, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych, jak i skarżącą w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów. Z treści użytego w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej sformułowania "... informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem" nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji zawierającej ocenę o wynikach rozpatrzenia protestu, nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o jego nieuwzględnieniu. Taka interpretacja art. art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej byłaby sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy to, że w ustawie wdrożeniowej przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej (por. wydane na podstawie analogicznych uregulowań ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1113/13, z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt. II GSK 603/16, z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1051/13). W tej sytuacji wobec wagi wskazanych uchybień, przedwczesne i zbyteczne stało się odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W ponownym postępowaniu BGK rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.