V SA/Wa 2848/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy B. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie odrzucenie wniosku o dofinansowanie postanawia: odrzucić skargę. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że Gmina B. złożyła w dniu 31 października 2014r. wniosek o dofinansowanie remontu budynku wraz z remontem ogrodzenia w Dworku "[...]" ([...]r) ul. [...] w B. złożonego w ramach Programu Dziedzictwo Kulturowe Priorytet I "Ochrona zabytków". Pismem z 12 marca 2015r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że wniosek Gminy B. został odrzucony z powodu błędu formalnego, polegającego na przeznaczeniu ponad 10% wydatków na koszty nieujęte w wykazie kosztów kwalifikowanych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że II termin naboru wniosków nie będzie realizowany z powodu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na dotacje w ramach priorytetu "Ochrona zabytków". W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożonego w dniu 7 kwietnia 2015r. wnioskodawca zaznaczył, że nie doszło do przekroczenia wydatków i jednocześnie wyjaśnił, że dworek w B. oraz otaczający go ogród został na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2002r. nr [...], wpisany do Rejestru Zabytków. A zatem objęte są nią znajdujące się na terenie ogrodu – rzeźby, studnia oraz ogrodzenie. Organ udzielając odpowiedzi w dniu 23 kwietnia 2015r. wskazał, że nie doszło do naruszenia prawa przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, a dotacja udzielona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego może obejmować wyłącznie nakłady konieczne na prace konserwatorskie, restauratorskie oraz roboty budowlane przy obiektach zabytkowych. W złożonym przez Gminę wniosku, co wskazał organ pojawiły się działania, które nie stanowią kosztów kwalifikowanych np. wykonanie wentylacji, wymiana drzwi nowoczesnych na stylowe. Następnie pismem z 27 maja 2015r. Gmina B. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2015r. Autor skargi zarzucił naruszenie: - ust. 15 część V Programu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pn. Dziedzictwo Kulturowe - Priorytet I Ochrona Zabytków w zw. z art. 77 pkt. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na tym, iż w piśmie z [...] marca 2015 r. informującym o odrzuceniu wniosku Gminy B. o udzielenie dofinansowania organ wskazał błąd formalny polegający na rzekomym przeznaczeniu ponad 10% wydatków na koszty nieujęte w wykazie kosztów kwalifikowanych, podczas gdy do takiego przekroczenia nie doszło. W szczególności wydatki poniesione przez Gminę B. na remont Dworku wraz z otoczeniem, polegające na przeprowadzeniu prac konserwatorskich m.in. zabytkowego ogrodzenia ogrody okalającego dworek, znajdujących się w tym ogrodzie rzeźb i studni, powinny być uznane za wydatki kwalifikowane, bowiem decyzje o wpisaniu do rejestru zabytków obejmowały nie tylko sam Dworek "[...]" i ogród (jak błędnie przyjął Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonym piśmie), lecz także rozciągały ochronę konserwatorską na znajdujące się w tym ogrodzie rzeźby i studnię oraz okalający ów ogród ogrodzenie. Okoliczność ta została w sposób jednoznaczny wyjaśniona w trakcie procedury oceny wniosku dokumentem urzędowym tj. przez złożenie przez Gminę B. zaświadczenia wydanego przez właściwy organ - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...]. Mimo to treść zaświadczenia nie została wzięta pod uwagę przez Organ, który arbitralnym i błędnym rozstrzygnięciem odrzucił - powołując się na przyczyny formalne - wniosek o dofinansowanie jeszcze na etapie jego oceny formalnej; - naruszenie art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 217 § 1 kpa polegające na odmowie - przy dokonywaniu przez Organ oceny formalnej wniosku Gminy B. o udzielenie dofinansowania - uwzględnienia treści dokumentu urzędowego - tj. zaświadczenia z [...] listopada 2014 r. znak [...] wydanego przez właściwy organ [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym w sposób jednoznaczny wskazano, iż ochroną konserwatorską na mocy wpisu do rejestru zabytków objęte są także znajdujące się przy Dworku "[...]" rzeźby, studnia oraz ogrodzenie stanowiące integralne elementy założenia ogrodowego. Powyższe naruszenia zdaniem pełnomocnika strony skarżącej uzasadniają uchylenie zaskarżonego pisma i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez Gminę. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Pismo z 12 marca 2015r., w ocenie organu nie spełnia warunku określonego w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwany p.p.s.a.), ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Uprawnienie do otrzymania dotacji celowej na dofinansowanie prac konserwatorskich nie wynika wprost z przepisu ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy, a więc czynności prawa cywilnego (art. 75 u.o.z.). Uprawnieniem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być również przewidziany w § 18 Programu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pn. Dziedzictwo Kulturowe - Priorytet I tryb odwoławczy. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Unormowanie z § 18 Programu ma charakter proceduralny, a nie materialny i co istotne zawarte jest w akcie o charakterze wewnętrznym. Jak podkreślił Minister nawet uchylenie pisma z [...] marca 2015r, przez Sąd nie zmieni faktu, że procedura oceny wniosków o udzielenie dotacji została zakończona, a środki budżetowe przeznaczone na ten cel rozdysponowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem czynności podejmowane przez właściwe organy, związane z rozpatrywaniem wniosków o udzielenie dotacji na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do Rejestru Zabytków w ramach Programu Dziedzictwo Kulturowe nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Przedmiotowy katalog zaskarżalnych do sądu form działania organu administracji publicznej wymienia art. 3 § 2 (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z 15 sierpnia 2015r.) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Przepis powyższy za zaskarżalne do sądu uznaje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepis § 3 art. 3 p.p.s.a. wskazuje nadto na kompetencję sądu administracyjnego w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy – miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżony przez skarżącą spółkę akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 marca 2015r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie, można uznać za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, że ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy, wynikające z Konstytucji RP, w szczególności, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), że każdy musi mieć zagwarantowane prawo do sądu i nie można go tego prawa pozbawiać (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), że jeśli w określonego rodzaju sprawach nie ustanawia się lub wyłącza się kontrolę sądowo-administracyjną, to musi istnieć ochrona przed sądem powszechnym (art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (p. ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że szczegółowe uregulowania dotyczące dofinansowywania na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane zawarte są w ustawie z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014r. poz. 1446 ze zm.), zgodnie z treścią art. 73 (...) jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Stosowanie do art. 76 ww. ustawy dotacja może być udzielona na dofinansowanie: 1) nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ustalonych na podstawie kosztorysu zatwierdzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zostaną przeprowadzone w roku złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji lub w roku następującym po roku złożenia tego wniosku; 2) nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji. Zgodnie z art. 75 ustawy - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzki konserwator zabytków może udzielić dotacji osobom bądź jednostkom, o których mowa w art. 73, na podstawie umowy zawartej z tymi osobami lub jednostkami. Umowa taka reguluje: zakres planowanych prac i termin ich realizacji, wysokość udzielonej dotacji oraz termin i tryb jej płatności, tryb kontroli wykonania umowy, sposób rozliczenia dotacji oraz warunki i sposób zwrotu niewykorzystanej dotacji albo dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra z 6 czerwca 2005 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (Dz.U. 2014r., poz. 299). Zdaniem Sądu z przedstawionych wyżej regulacji nie wynika, aby stanowiły one ustrojową podstawę do wydawania przez Ministra decyzji administracyjnych, czy też aktów lub czynności administracyjnych o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd za nietrafną uznaje argumentację pełnomocnika strony skarżącej jakoby wybór beneficjenta miał charakter władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego ocenie co do zgodności z prawem przez sąd administracyjny, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu zapis art. 75 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyraźnie wskazuje, że Minister udziela dotacji na podstawie umowy cywilnoprawnej. Żaden z zapisów ustawy nie wydziela etapu przekazania i rozliczenia dotacji oraz wyboru beneficjenta programu, jako kolejnego etapu administracyjnego, jak nietrafnie wskazał autor skargi. Skoro więc udzielenie przez Ministra dofinansowania przedsięwzięcia następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 217/08 z 4 marca 2008 r., wyrok NSA sygn. akt II SA 2313/01 z 16 października 2001 r., postanowienia NSA sygn. akt I OSK 144/13 z 12 lutego 2013 r., pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 79 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie dotacji nie mają zastosowania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Program "Dziedzictwo Kulturowe" Priorytet I "Ochrona zabytków", w ramach którego skarżący złożył wniosek o dofinansowanie ze środków unijnych remontu Dworku "[...]" wraz z remontem ogrodzenia, nie przewiduje, że jego realizacja poprzez rozpoznawanie wniosków składanych w ramach tego programu, następuje poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. A zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Konieczny jest więc wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, ponieważ bez tego niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego (patrz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1769/04, publ. lex nr 164161; postanowienie NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 173/11, publ. lex nr 1080074). Dlatego też skierowane do skarżącej Gminy pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego informujące go o odrzuceniu wniosku z powodu błędu formalnego w ramach programu "Dziedzictwo Kulturowe" nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest to pismo o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym, czy informującym, którego żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie kwalifikuje jako sformalizowanego aktu administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej. Reasumując w ocenie Sądu, skoro wprowadzenie art. 75 ww. ustawy położyło kres kontrowersjom dotyczącym formy zaskarżonego pisma (vide komentarz do art. 75 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pod redakcją M. Cherki oraz P. Antoniak, M. Elżanowski, A. Wąsowski Wyd. Lex Warszawa 2010) to analiza argumentów podniesionych w skardze w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa prowadzi do wniosku, że nie do obrony jest pogląd autora skargi, że skarżony przez niego akt Ministra z [...] marca 2015r. należy uznać za decyzję administracyjną, czy też akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. A zatem co do zasady bowiem, ilekroć przepisy prawa przewidują załatwienie określonej sprawy przez organ nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej, wówczas skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2004 r., OSK 547/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 51). Sytuacje, w których przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu ze środków publicznych przeprowadza się postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania dotacji, zakończone wydaniem decyzji, mają charakter wyjątku od wskazanej wyżej zasady i jako takie muszą zostać wyraźnie określone w ustawie. Powyższe nie ma miejsca na gruncie u.o.z. Wręcz przeciwnie, jej art. 75 expressis verbis wskazuje na umowę cywilnoprawną jako na formę załatwienia wniosku o przyznanie dotacji celowej (zob. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2007 r., I GSK 210/07, LEX nr 494049). W tym stanie rzeczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niedopuszczalna, a zatem nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Sąd odrzucił skargę postanowieniem. Sąd – odnosząc się do wniosku pełnomocnika Gminy o zasądzenie kosztów procesu – wskazuje się, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia przez wojewódzkie sądy administracyjne kosztów procesu od skarżącego, z uwagi na brak odpowiedzialności podmiotu skarżącego co do kosztów postępowania na wypadek oddalenia bądź odrzucenia skargi.