V SA/Wa 2900/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2014 r., nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... marca 2014 r. nr ... 2. uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... w części nieobjętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... marca 2015 r. nr ... o stwierdzeniu nieważności części decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym : W dniu [...] marca 2011 r. Skarżąca złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR zmianę do planu dochodzenia do uznania, w której wskazała m in. zakup budynku chłodniczo-przechowalniczego położnego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] W dniu [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał pozytywną opinię co do przedłożonej zmiany do planu dochodzenia do uznania. W dniu [...] stycznia 2012 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. wraz m. in. operatem szacunkowym, sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. T. W dniu [...] lutego 2012 r. Skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień, które złożyła w dniu 8 marca 2012. r. wraz z zmianą do wniosku, polegającą na zmianie adresu siedziby. Organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu S. G. wycenę zakupionej przez Skarżącą zabudowanej nieruchomości, która odbyła się w dniu [...] marca 2012 r. Ponadto w dniu [...] marca 2012 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w siedzibie Skarżącej, która wykazała koszty niekwalifikowane w wysokości [...] zł. W następstwie prowadzonego postępowania, wszczętego wnioskiem Spółki z dnia [...] stycznia 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania Skarżącej pomocy finansowej w łącznej wysokości [...] zł (po nieuwzględnieniu kosztów w wysokości [...] zł oraz dokonania obniżki w wysokości [...] zł). W dniu 15 czerwca 2012 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji do Prezesa ARiMR, wskazując w odwołaniu, że przedmiotem odwołania Spółki jest ta cześć decyzji, w której odmówiono Skarżącej przyznania dofinansowania oraz dokonano obniżki należnej kwoty pomocy finansowej W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania Skarżącej pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Spółka z uwagi na stworzenie sztucznych warunków nie kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanej pomocy finansowej. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w następstwie którego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania Skarżącej pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Organ uzasadnił swoją decyzję faktem, iż chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających zakup budynku tj. wystąpienie w marcu 2011 r. przez Grupę ze zmianą PDU (planu dochodzenia do uznania) wprowadzającą do realizacji zakup budynku, następnie zbieżność dat podejmowanych przez M. K. działań zmierzających do wybudowania ww. budynku (wystąpienie o pozwolenie na budowę, otrzymanie pozwolenia na użytkowanie) oraz równolegle działania Grupy (tj. otrzymanie zgody na zmianę PDU, zapłatę zaliczki na poczet zakupu) wskazują na uprzednie poczynienie uzgodnień co do podejmowanych działań. Powyższe czynności wskazują, że zamiarem Grupy oraz jej poszczególnych członków było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku dotyczącego obniżenia kosztów produkcji oraz warunku wskazanego w art. 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 966/2012 - z uwzględnieniem art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych tj. wydatkowaniu środków zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, a w/ dalszej kolejności otrzymanie pomocy. Zdaniem organu także sam fakt, iż Skarżąca od początku w PDU z marca 2011 r. posługuje się twierdzeniami, iż planuje zakupić budynek już wybudowany świadczy o z góry powziętym zamiarze, tym bardziej, że Skarżąca miała wiedzę i świadomość, że ten budynek nie istnieje. Dlatego nie można uznać za zasadny argumentu, iż w PDU zwyczajowo pisze się o planowanej inwestycji polegającej dopiero na wybudowaniu budynku w takim sensie, jakby ten budynek był już wybudowany, czemu przeczą nawet złożone przez Skarżącą PDU. Wskazano ponadto, że okolicznością przemawiającą za tym, iż Skarżąca miała zamiar nie realizowania celu polegającego na obniżeniu kosztów produkcji i stabilizacji cen, jest to, że Grupa była wskazana jako inwestor w złożonym przez M. K. projekcie budowlanym oraz fakt, że dane dotyczące planowanego budynku są zbieżne z warunkami technicznymi zawartymi w projekcie budowlanym oraz w pozwoleniu na budowę nawet w części dotyczącej położenia budynku w zakresie działek ewidencyjnych oraz faktu, iż budynek wraz z działkami ewidencyjnymi będzie wydzielony spośród już istniejących działek ewidencyjnych. Zatem Skarżąca musiała dokonać analizy projektu i znać potencjalne koszty jakie musiały wiązać się z samodzielnym wybudowaniem budynku, a co za tym idzie musiała wiedzieć, że koszty te będą znacznie niższe od tych które Grupa mogłaby wykazać w przypadku zakupu takiej nieruchomości. W ocenie organu administracji, każde z działań Grupy poprzedzające rozpoczęcie przez M. K. procesu inwestycyjnego, miało dać Grupie oraz samemu członkowi pewność, że wybudowany przez niego budynek będzie zaakceptowany przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, a zatem członek Grupy może podjąć dalsze działania mające na celu jego wybudowanie Także już sama okoliczność, że Grupa od początku precyzyjnie wskazuje zarówno warunki techniczne budynku (zbieżne z warunkami budynku, który planował wybudować M. K.) oraz jego położenie, wprost sugeruje jaki konkretnie budynek nabędzie. Dlatego też Prezes ARiMR nie dał wiary dowodom w postaci umowy pośrednictwa, pisma z biura pośrednictwa oraz twierdzeniom Strony, iż w każdej chwili mogła ona zrezygnować z zakupu budynku od swojego członka. Ze wskazanych dowodów wynika, że Grupa miała wiedzę dotyczącą tego, iż budynek o takich parametrach nie znajduje się w obrocie. Powyższe wskazuje zdaniem organu, iż zamiarem Grupy było stworzenie sztucznych warunków w sposób sprzeczny z celami systemu pomocy jakim jest obniżenie kosztów produkcji oraz wydatkowanie środków zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Prezes ARiMR nie podzielił argumentów i zarzutów przedstawianych przez Skarżącą w odwołaniu, twierdząc, iż w niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 145 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W dniu [...] września 2014 r. J. Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 4. ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z art. 193 Rozporządzenia Rady (W/E) nr 1234/2007 o jednolitej wspólnej organizacji rynku w zw. art. 145 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że działania Skarżącego wypełniały znamiona stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści i w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym pianie dochodzenia do uznania; 2. naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EUROATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 roku w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii Europejskiej w związku z art. 122 lit c) Rozporządzenia 1234/2007 oraz z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. 157 poz. 1240 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wymogi wydatkowania środków publicznych określone w w/w przepisach mają zastosowanie do Skarżącego; naruszenie § 2 ust. 2 pkt. 1 i § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98 poz. 822) poprzez niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej Skarżącemu z pominięciem ustalenia wartości rynkowej inwestycji; 3. naruszenie § 2 ust. 2 pkt. 1 i § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98 poz. 822) poprzez niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej Skarżącemu z pominięciem ustalenia wartości rynkowej inwestycji; 4. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie w niniejszej sprawie Decyzji z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, mimo iż organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach praw; 5. naruszenie art. 11 z zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu Decyzji istotnych dowodów; 6. naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do organów Państwa poprzez dokonanie istotnych w sprawie ustaleń w oparciu o wybiórczo wybrane i wykreowane elementy materiału dowodowego oraz następcze kwestionowanie celowości zatwierdzonej zmiany do PDU polegającej na zakupie budynku chłodniczo-przechowalniczego położonego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] ; 7. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, a nadto nierozważenie całości materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonych dowodów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 5 sierpnia do WSA w Warszawie wpłynęło pismo jednego z pełnomocników Skarżącej, w którym podtrzymał skargę Spółki, nadto zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 16 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1234/2007 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 roku a nadto błędnego zastosowania art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Pełnomocnik w związku z tymi zarzutami, a w szczególności z uwagi na fakt, że w dniu [...] marca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją znak [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w części przyznającej pomoc finansową, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora [...]OR ARiMR z dnia [...] marca 2014 r. Do pisma została dołączona poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto – w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach (pkt 3). Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Należy też wskazać dyspozycję art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny zaskarżonych decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem analizując - w powyższym kontekście - treść zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych, dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania zarówno przez organ I jak i II instancji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z p. zm., dalej jako k.p.a.), a szczególności zawarte w art. 156 – 158 k.p.a. określają instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określa, że organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w cyt. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W literaturze, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zasadę braku dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2476/13 zawarł tezę, iż za niedopuszczalne uznać należy wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; LEX nr 1658686). NSA wskazał, że jakkolwiek faktem jest, iż z art. 56 p.p.s.a. wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, co wobec braku na gruncie regulacji procesowej unormowań odnoszących się do sytuacji odwrotnej - a więc takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie - mogłoby prowadzić do wniosku o dopuszczalności wszczęcia wskazanego postępowania nadzwyczajnego, to jednak według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek tego rodzaju nie byłby uprawniony. Sąd stwierdził bowiem, iż nie można tracić z pola widzenia celu przywołanego przepisu, którym zgodnie z wyraźną i jednoznaczną intencją ustawodawcy było i jest zapobieżenie dwutorowości postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Skoro tak, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustanowiony na gruncie przywołanego przepisu instrument musi i powinien działać w obydwie strony. W tym też kontekście, nie sposób nie zwrócić uwagi na swoistego rodzaju konsekwencję ustawodawcy w podejściu do eliminowania ryzyka dwutorowości wskazanych postępowań. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest stanowisko, z którego wynika, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07, z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09, postanowienia NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 185/11, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I GSK 210/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl ; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 185; A. Kabat w:, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 153-154, ). Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego lub podatkowego mającego na celu weryfikację aktu będącego przedmiotem skargi, gdyż wniosek taki wypływa z zakresu postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.) oraz mocy wiążącej orzeczenia sądu - art. 170 p.p.s.a. (patrz: postanowienie NSA z dnia 15 marca 2012 r. , sygn. akt I GSK 210/12; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie mamy jednakże z sytuacją, gdy wbrew prezentowanemu powyżej stanowisku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził w części nieważność wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia ... sierpnia 2012 r., która stanowiła podstawę do działania organów w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem Skarżącej spółki z dnia 9 stycznia 2012 r. - mimo wcześniejszego skierowania w dniu 16 września 2014 r. przez Skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw – które były wydane w następstwie cyt. decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd, rozpoznając skargę na zaskarżone decyzje tj. decyzję Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., był bowiem zobowiązany również do kontroli decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., mocą której ponownie było prowadzone postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy na wniosek Skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r., gdyż całe to postępowanie – w myśl art. 134 i art. 135 p.p.s.a. – podlegało ocenie Sądu niezależnie od zarzutów skargi. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stanął na stanowisku, iż z uwagi na ewidentnie wadliwą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]marca 2015 r., której jednakże nie jest władny wyeliminować z obrotu prawnego w tym postępowaniu, nie może zaakceptować stanu prawnego, który jest konsekwencją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. Tym samym Sąd uznał, iż należy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyeliminować jakiekolwiek działania organów poczynione po wszczęciu postępowania odwoławczego od decyzji Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie odwołania skierowanego przez Spółkę w dniu [...] czerwca 2012 r. do Prezesa Agencji, albowiem zasadnym jest, żeby organ odwoławczy tj. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpoznał zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wolą Skarżącej spółki odwołanie od części decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Należy przy tym wskazać, że – zgodnie z orzecznictwem tut. Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego - postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego, oczywistym zaś jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (patrz: wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji w dniu [...] maja 2012 r. strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje natomiast okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie, w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części niezaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. składa się z trzech punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona (patrz: wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r. , sygn. akt II GSK 175/08, wyroki WSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 292/14, z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 430/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania przez organ w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. i późniejszego ponownego orzekania co do całego wniosku Skarżącej, co miało miejsce w zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia ... sierpnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, co winno skutkować uchyleniem wskazanych decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd nie orzekł jednakże w tym zakresie odnośnie decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., albowiem – z uwagi na treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. – ta część decyzji Prezesa ARiMR nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR nr [...] w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując kontroli decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydanej w oparciu o art. 138 § k.p.a., Sąd dokonał oceny, czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje, gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w decyzji organu odwoławczego tj. decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej. Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR nr [...] wynika niezbicie, iż mógł on sam – w oparciu o wskazaną w art. 136 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy – orzec w sprawie w granicach zakreślonych odwołaniem Skarżącej z dnia 15 czerwca 2012 r. Sąd – z uwagi na zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny - nie stwierdził zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR z dnia [...] marca 2014 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże uznał za zasadne uchylenie tych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie – mając na względzie cyt. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części nieobjętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z uwagi na wskazane istotne naruszenia przepisów postępowania i konieczność wyeliminowania decyzji, które naruszały prawo na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie dokonywał oceny zaskarżonych decyzji pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazywanych w skardze i uzupełnieniu skargi. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania i zgodnie z cyt. przepisami procedury administracyjnej przeprowadzi prawidłowe postępowanie wszczęte odwołaniem Skarżącej z dnia [...] czerwca 2012 r. od części decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, jak również decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części nieobjętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. naruszają prawo procesowe tj. wspomniane wyżej art. 138 § 2, art. 127, art. 128, art. 136 oraz art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a., dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę ... zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (... zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego/adwokata (... zł).