V SA/Wa 2919/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Artur Kot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] Minister Finansów działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 17, art. 18 i art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. B. (dalej: "skarżący") na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor IS" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] lipca 2015 r., w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Inspektorat W. –W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W.Inspektorat W.-W. wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych: - z [...].10.2011 r. od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...]; - z [...].10.2011 r. od nr[...] do nr [...]; - z [...].04.2012 r. od nr[...]do nr [...]; - -z [...].05.2012 r. od nr [...] do nr [...]; - z [...].09.2012 r. od nr[...]do nr [...]; - z [...].10.2012r. od nr [...] do nr [...]; - z [...].10.2012 r. od nr [...] do nr [...]; - z [...].10.2012 r. od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...]; - z [...].01.2013 r. od nr [...] do nr [...]; - z [...].05.2013 r. od nr [...] do nr [...]; - z [...].05.2014 r. od nr [...] do nr [...], obejmujących nieopłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący wniósł o rozłożenie egzekwowanej należności na raty i jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do [...] marca 2015 r., argumentując, że rozpoczął proces przekształcania wydawnictw i ich sprzedaż, co ma pozwolić na uzyskanie środków i spłatę zaległości. Nadto wskazał, że nie posiada żadnego mienia, a jego możliwości zarobkowania - jako osoby ciężko chorej - są znacznie ograniczone. Dyrektor IS postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 § 6 i § 8 oraz art. 18 u.p.e.a. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Inspektorat W.-W.. Uzasadniając organ pierwszej instancji przytoczył brzmienie art. 23 § 6 u.p.e.a. wskazując, że wstrzymania postępowania egzekucyjnego można dokonać w szczególnie uzasadnionych przypadkach. A zatem jest to przesłanka fakultatywna, która nie nakłada obowiązku konkretnego zachowania się organu nadzoru, co do zasadności wstrzymania tego rodzaju postępowania, a jedynie pozostawia w jego uznaniu sposób rozstrzygnięcia. Oznacza to więc, że organ administracyjny może, ale nie musi wydać rozstrzygnięcie korzystne dla strony. Organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie dopatrzono się szczególnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Okoliczności podniesione we wniosku nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami, na wystąpienie których strona nie miała wpływu, które są niezależne od sposobu jej postępowania, mająca charakter losowy. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącego, stan zdrowia oraz trudna sytuacja finansowa zobowiązanego, zasługują na poważne traktowanie, jednak nie są okolicznościami nadzwyczajnymi i nie stanowią podstawy do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Problemy finansowe nie mogą zatem być uznane za okoliczności niezależne od działania zobowiązanego. Nadto organ zauważył, że zastosowanie instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego skutkuje jedynie przesunięciem terminu zapłaty dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym zaległości, co w konsekwencji powoduje wzrost obciążenia poprzez zwiększenie odsetek za zwłokę. Toteż poprzez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie ulegnie poprawie sytuacja finansowa zobowiązanego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie na okres [...] miesięcy postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając zażalenie skarżący wskazał, że od dwóch lat nie prowadził wydawnictwa, a okresowo uzyskiwał przychody ze sprzedaży praw niematerialnych do programów szkoleń. Jedynym źródłem pokrycia zobowiązań wobec ZUS mogą być prawa niematerialne do tytułów prasowych. Podniósł, że wobec nawrotu silnej depresji, nie ma fizycznych możliwości podjęcia pracy zarobkowej i z tego powodu zmuszony był zlikwidować działalność gospodarczą z dniem [...] lipca 2014 r. Wyraził nadzieję, że kuracja specjalistyczna, którą ma odbyć umożliwi mu przygotowanie i przeprowadzenie sprzedaży tytułów prasowych, a wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ma to ułatwić. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IS z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, za które uznaje się zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, okoliczności, na które zobowiązany nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Ocenę, jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. ustawodawca pozostawił organom orzekającym w konkretnej sprawie. Organ drugiej instancji podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej ma charakter zarobkowy i w takim celu zostało podjęte. Powstałe w wyniku tej działalności negatywne konsekwencje finansowe nie zwalniają podatnika od odpowiedzialności za jego zobowiązania. Zobligowany jest on bowiem do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym z tytułu składek. Natomiast na organie egzekucyjnym w razie stwierdzenia niewykonania zgodnie z prawem (w całości lub części) zobowiązania spoczywa ustawowy obowiązek podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do wykonania ciążących na nim obowiązków. Ponoszenie ryzyka gospodarczego jest typowe dla działalności gospodarczej. Uznanie tej sytuacji za szczególnie uzasadniony przypadek oznaczałoby w konsekwencji przeniesienie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej na budżet państwa. Sytuacja finansowa oraz wpływające na nią okoliczności mogą mieć znaczenie przy ocenie przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności, np. umorzenia zaległości, rozłożenia spłaty zaległości na raty. Konkludując organ drugiej instancji odwoławczy podniósł, że przywołane przez skarżącego problemy zdrowotne oraz związane ze sprzedażą praw niematerialnych, która umożliwiłaby pozyskanie środków na uregulowanie zaległości, nie mogą być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. Dlatego też organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do wstrzymania czynności egzekucyjnych. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł kwestię nieuznania za "szczególnie uzasadniony przypadek" ciężkiej choroby depresyjnej. Jego zdaniem Minister Finansów niesłusznie uznał, że rozpoznanie medyczne w wyniku którego skierowano skarżącego na leczenie w szpitalu psychiatrycznym nie kwalifikowało się jako przesłanka do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W odczuciu zobowiązanego organ nadzoru zbadał sprawę jedynie pod względem formalnym. Skarżący wskazał, że ze względu na swój stan zdrowia występował do ZUS-u z propozycją rozważenia ratalnej spłaty posiadanego zadłużenia, co w jego przekonaniu byłoby również w interesie ZUS-u i Skarbu Państwa. Podniósł, że nie posiada żadnego majątku, a aktualnie komornik na zlecenie ZUS-u zabiera mu 80% wynagrodzenia za pracę. Prowadzona z jego poborów egzekucja nie zapewni nawet pokrycia odsetek. Jedynym sposobem na uzyskanie środków na spłatę ww. zobowiązania jest "reaktywowanie tytułów prasowych" stanowiących prawo własności skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Finansów z dnia[...]maja 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora IS w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r., którym odmówiono wstrzymania czynności egzekucyjnych, prowadzonych przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Inspektorat W.-W., na podstawie tytułów wykonawczych wskazanych w ww. rozstrzygnięciu. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć stanowił art. 23 § 6 u.p.e.a., stosownie do którego organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 (LEX nr 47230), z istoty przepisów art. 23 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie (wyrok WSA w Krakowie z 25.03.2015 r. sygn. akt I SA/Kr 105/15). Zaznaczyć należy, że uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny ma charakter uznaniowy. Natomiast uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Sąd nie jest zatem władny nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści w sytuacji kiedy ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a w szczególności prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Zatem to organ nadzoru decyduje czy w konkretnym stanie faktycznym należało uznać, że tego rodzaju "szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił" oraz czy uzasadniał ocenę o dopuszczalności wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ. Mając na uwadze przytoczone powyżej względy Sąd uznał, iż Minister Finansów prawidłowo przyjął, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana czynnikami na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu postępowania, mająca charakter losowy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/04). W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że wskazana przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych trudna sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącego nie stanowi podstawy do wstrzymania czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest to sytuacja wyjątkowa. W przepisie pozwalającym na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, chodzi o sytuacje spowodowane przede wszystkim działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających zazwyczaj ze zdarzeń losowych. W ocenie Sądu, trudna sytuacja finansowa czy zdrowotna skarżącego, nie jest zatem okolicznością uzasadniającą wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Sytuacja finansowa skarżącego oraz wpływające na nią okoliczności (w tym w szczególności stan zdrowia) mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie przesłanek umorzenia czy rozłożenia spłaty zaległości na raty. Stanowisko takie jest prezentowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok o sygn. III SA/Wa 1694/11, zaaprobowany w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 1304/13, CBOSA), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Tak więc, okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania o wstrzymanie czynności egzekucyjnych mogłyby być ewentualnie rozważane jako stanowiące podstawę do umorzenia powstałych zaległości lub rozłożenia ich na raty, pod warunkiem wystąpienia z takim wnioskiem przez skarżącego oraz udokumentowania przez niego twierdzeń w tym zakresie (tj. przebiegu choroby i leczenia, czy sytuacji finansowej). Zaznaczyć należy, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego sprowadza się do zaprzestania egzekucji na określony okres. Nie zwalnia natomiast zobowiązanego z obowiązku zapłaty egzekwowanych należności, a w szczególności nie powoduje zmniejszenia ich kwoty. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że podnoszone przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych okoliczności nie mogły stanowić podstawy do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, gdyż tego rodzaju okolicznościom nie można przypisać charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku, co uzasadniało odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.