V SA/Wa 2927/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], 3) zasądza na rzecz B. spółki z o.o. z siedzibą w W. od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 480 (słownie: czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2020 r. odmawiającą B. spółce z o.o. z siedzibą w W. zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Jako podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia powołano art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej ustawa COVID-19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej Kpa. W motywach decyzji wskazano, że w świetle art. 15zzzh ustawy COVID-19, zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w sekcji 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 911 z 20 marca 2020 r., dalej Komunikat Komisji). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., dalej rozporządzenie nr 651/2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. Natomiast w oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia Komisji (UE) uznaje się, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji m.in. wówczas, gdy – w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego (lit. a). Na tym tle organ stwierdził, że wskazana przesłanka wykluczająca trudnej sytuacji przedsiębiorstwa zachodzi w przypadku skarżącej, jako że z załączonego rachunku zysków i strat wynika, że wysokość niepokrytych strat w 2019 r. wynosiła 88 766,31 zł (strata z lat ubiegłych plus strata netto na dzień 31 grudnia 2019 r.). Wysokość tej straty przekracza 50% kapitału zarejestrowanego tj. (kapitału podstawowego plus zapasowego w łącznej kwocie 92 220,39 zł), tj. kwotę 46 110,20 zł. Powyższe potwierdza, że na dzień 31 grudnia 2019 r. spółka znajdowała w trudnej sytuacji finansowej. Organ stanął zarazem na stanowisku, że ocena zasadności przyznania pomocy publicznej, a tym sam możliwości zwolnienia z opłacania składek następuje na podstawie sytuacji finansowej i nie jest uzależniona od okresu istnienia przedsiębiorcy. W każdym przypadku badana jest możliwość udzielenia pomocy publicznej oraz okoliczność nieznajdowania się przez przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji na 31 grudnia 2019 r. Uwzględnienie stanowiska spółki, że tylko niepokryte straty przedsiębiorstw starszych niż trzy lata pozwalałyby przyjąć, że znajdują się one w trudnej sytuacji, wiązałoby z każdorazowym uznawaniem podmiotów z krótszym funkcjonowaniem oraz wykazujących straty ponad 50% za nieznajdujące się w trudnym położeniu. Powyższe łączyłoby z koniecznością udzielania pomocy publicznej podmiotom borykającym się ze znacznymi problemami finansowymi i faktycznie znajdującymi się w trudnym położeniu. Nie bez znaczenia pozostaje ponadto fakt, że w złożonym 6 października 2020 r. formularzu w części D "Informacje dotyczące już otrzymanej pomocy publicznej", spółka oświadczyła, że nie otrzymała od innej niż ZUS instytucji pomocy związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii COVID-19 oraz jej skutków. Powyższe pozwala domniemać, że pozostałe podmioty realizujące zadania państwa w zakresie realizowania Tarczy Antykryzysowej (np. powiatowe urzędy pracy) również potwierdziły brak możliwości udzielenia publicznej. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez błędne przyjęcie, że okres istnienia skarżącej nie ma znaczenia na gruncie ww. regulacji, a w konsekwencji że skarżąca była na dzień 31 grudnia 2019 r. "przedsiębiorstwem w trudnej sytuacji" w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014, w rezultacie czego ZUS błędnie odmówił spółce prawa do zwolnienia, podczas gdy prawidłowo rozumiany przepis prowadzi do wniosku, że skarżąca nie była "przedsiębiorstwem w trudnej sytuacji" i że takie zwolnienie jej przysługuje, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 180 § 1 Kpa poprzez przyjęcie przez ZUS jako podstawy rozstrzygnięcia nieuzasadnionego i błędnego domniemania, jakoby inne podmioty publiczne również odmówiły skarżącej pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii COVID-19 oraz jej skutków, co w ocenie ZUS miało świadczyć o braku możliwości udzielenia takiej pomocy, podczas gdy po pierwsze ZUS w myśl tych przepisów zobowiązany był do samodzielnego zebrania i oceny dowodów w niniejszej sprawie, a po drugie skarżąca nawet nie występowała o tego typu pomoc do innych organów, więc tego typu negatywne rozstrzygnięcia nie zapadły. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2020 r., jak również zażądała, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy, polegający na uwzględnieniu wniosku skarżącej o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wniesiono ponadto o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zapatrywanie że ocena, czy przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji (wykluczająca przyznanie pomocy) nie jest uzależniona od okresu jego funkcjonowania. Swoją trudną sytuację spółka potwierdziła zaś w złożonym sprawozdaniu finansowym. W replice z 4 marca br. spółka co do zasady podtrzymała forsowane w skardze stanowisko podkreślając, że okres funkcjonowania przedsiębiorstwa jako przesłanka oceny jej sytuacji, wprost wynika z art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014. Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W punkcie wyjścia odnotować należy, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez skarżącą złożony po terminie określonym w art. 129 § 2 Kpa, jako że doręczenie decyzji pierwszo-instancyjnej nastąpiło 7 czerwca 2020 r. (k. 36 akt sąd.), tymczasem wniosek złożono 25 czerwca 2020 r. (w aktach adm.). Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podkreślał natomiast, że decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania (odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 Kpa), które złożono po terminie, dotknięta jest wadą nieważności, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażąco narusza prawo (por. np. wyrok NSA o sygn. I OSK 905/12, CBOSA). Stąd w zakresie oceny zaskarżonej decyzji należało stwierdzić jej nieważność. Jednocześnie skład orzekający prezentuje pogląd (por. także np. wyrok WSA w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 808/20, CBOSA), że powyższe ustalenie nie wyklucza merytorycznej oceny decyzji pierwszo-instancyjnej, w trybie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można tym samym podzielić zapatrywania przedstawionego m.in. w wyroku NSA o sygn. I OSK 1096/05 (CBOSA), iż w powyższej sytuacji zachodzi przypadek braku wyczerpania instancyjnego toku postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 52 § 1-2 ww. ustawy. Do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu ostatnio wymienionego przepisu bowiem doszło, tzn. adresat otrzymał na skutek złożonego środka odwoławczego ostateczne rozstrzygnięcie (decyzję) organu, co uprawniało go do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Okoliczność, że sąd następczo stwierdził uchybienie terminowi do złożenia odwołania, nie powinna działać na niekorzyść strony. Innymi słowy, z dostrzeżonych w toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji formalnych błędów organu na tym tle nie powinno się wywodzić (retroaktywnie) negatywnych skutków dla strony postępowania sądowo-administracyjnego, w szczególności w postaci wykluczenia możliwości uzyskania oceny prawnej sądu administracyjnego odnośnie do poprawności zapatrywania wyrażonego przez organ co do uprawnień lub obowiązków strony skarżącej (zwłaszcza w sytuacji gdy stanowisko organu jest nieprawidłowe). Do tego zaś sprowadzałoby się poprzestanie w przedmiotowej sprawie na stwierdzeniu nieważności spornej decyzji. Takie działanie tut. Sądu oznaczałoby bowiem, w dalszej kolejności (z uwagi na następcze wydanie przez organ decyzji o stwierdzeniu uchybieniu terminu), utrzymanie w mocy wadliwej (o czym poniżej) decyzji pierwszo-instancyjnej. Wskazanemu ew. rezultatowi stosowania przez sąd ustawowych środków prawnych, w ocenie składu orzekającego, przeciwstawiają się zasady ogólne, w szczególności zaś konstytucyjno-prawny standard prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Na prawo to składa się bowiem przede wszystkim rozpatrzenie sprawy, rozumiane jako jej kompleksowa analiza i ocena prawna okoliczności prawnych i faktycznych odnoszących się do zawisłego przed sądem sporu prawnego (szerzej por. np. M. Kowalski, Prawo do sądu administracyjnego. Standard międzynarodowy i konstytucyjny oraz jego realizacja, Wolters Kluwer 2019, Lex/el. rozdz. IV.3). Tym samym skład orzekający uznał się za właściwy do oceny meritum sprawy na gruncie stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszo-instancyjnej. W tym zakresie tytułem wstępu zrekapitulować należy, że wg organu wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego spółki, a tym samym spełniony jest warunek negatywny wsparcia określony w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 oraz z treścią komunikatu Komisji (sekcja 3.1). Natomiast strona skarżąca podnosi, że o stwierdzeniu powyższej okoliczności nie może być mowy w odniesieniu do podmiotów (w formie spółki z o.o.), które jak skarżąca "istnieją od mniej niż trzech lat". Zdaniem składu orzekającego rację ma strona skarżąca, że organ analizując przesłankę trudnej sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy w oparciu o warunek ustanowiony w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 pomija część treści tego przepisu. W jego świetle (zdanie pierwsze), przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji "w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat." Wywodząc zatem, że ocena zasadności przyznania pomocy publicznej na podstawie sytuacji finansowej występującej u przedsiębiorcy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie jest uzależniona od okresu istnienia przedsiębiorcy, organ przyjmuje interpretację, przy której część ww. regulacji byłaby pusta normatywnie (podobnie por. wyroki WSA w Poznaniu o sygn. III SA/Po 680/20; w Szczecinie o sygn. I SA/Sz 725/20, czy powołany przez stronę w replice wyrok WSA w Bydgoszczy o sygn. I SA/Bd 494/20, CBOSA). Zatem taka konstrukcja wyinterpretowanej normy prawnej narusza zakaz wykładni per non est. Takiego rezultatu wykładni nie legitymuje przy tym argument organu wskazujący na niemożność stwierdzenia trudnej sytuacji ekonomicznej u spółek o krótszym niż 3-letni okres istnienia; argument, który – co należy podkreślić – nie znajduje potwierdzenia w przedmiotowych regulacjach. Twierdzenie powyższe może zostać bowiem zaakceptowane wyłącznie na tle treści art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014, tj. bez uwzględnienia pozostałych przesłanek oceny sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy wynikającej z unormowania unijnego, w szczególności zaś wymienionej w ramach lit. c pkt 18 art. 2 rozporządzenia nr 651/2014 (niewypłacalność przedsiębiorcy). Nawiasem mówiąc jednak, nie miała w tym względzie również racji skarżąca wywodząc a contrario z art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014, że spółka, która funkcjonuje w takim krótkim okresie niejako ex lege nie może zostać uznana za znajdującą się w trudnej sytuacji (s. 6 i n. skargi). Ów automatyzm w rozumowaniu strony skarżącej nie jest uzasadniony na tle ww. regulacji, tj. przy uwzględnieniu innych, aniżeli wymieniona w ramach lit. a art. 2 pkt 18, przesłanek oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy. W tym względzie wymaga odnotowania, że istotnie w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 w ramach definicji przesłanki "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" wykluczono normatywnie z tej grupy takie spółki, które funkcjonują poniżej 3 lat. Innymi słowy przyjęto tu domniemanie, że znajdują się w dobrej sytuacji. Koresponduje powyższe z treścią Wytycznych dot. pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji (2014/C 249/01) (których obowiązywanie przedłużono do końca 2021 r. – Komunikat Komisji 2020/C 224/02). W ich świetle (pkt 21): "nowo utworzone przedsiębiorstwo nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy (...), nawet jeśli jego początkowa sytuacja finansowa jest niepewna. Dotyczy to na przykład sytuacji, gdy nowo utworzone przedsiębiorstwo powstaje w wyniku likwidacji poprzedniego przedsiębiorstwa lub jedynie przejmuje jego aktywa. Przedsiębiorstwo zasadniczo uznaje się za nowo utworzone w okresie pierwszych trzech lat po rozpoczęciu działalności w danej dziedzinie. Dopiero po upływie tego okresu przedsiębiorstwo może kwalifikować się do otrzymania pomocy na podstawie niniejszych wytycznych, pod warunkiem że: - kwalifikuje się jako przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji w rozumieniu niniejszych wytycznych oraz - nie stanowi części większej grupy kapitałowej (28), chyba że spełnione są warunki określone w pkt 22." Zatem zarówno w ramach rozporządzenia, Wytycznych, jak i Komunikatu Komisji (sekcja 3.1, pkt 22 lit. c) przyjmuje się konsekwentnie, że nowo utworzone spółki, nie znajdują się w trudnej sytuacji. Nie oznacza jednak powyższe, że nowo utworzone przedsiębiorstwo (istniejące poniżej 3 lat) nie może de facto znaleźć się w trudnej sytuacji ekonomicznej, a tylko tyle, że organ nie może przyjąć ustalenia o trudnej sytuacji przedsiębiorstwa w formie sp. z o.o. wyłącznie na tej podstawie, że wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% kapitału zakładowego, jak to uczyniono w niniejszym przypadku. Nie jest więc tak, że domniemanie dobrej sytuacji przedsiębiorstwa o wskazanym okresie istnienia nie może zostać podważone na tle oceny przesłanek pomocy związanej z epidemią COVID-19. W szczególności nie uniemożliwia powyższe możliwości badania, czy "przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli", tj. w oparciu o przesłankę z lit. c art. 2 pkt 18 nr 651/2014. Tę kwestię, modyfikując swoje stanowisko, słusznie podniosła spółka w replice z 4 marca br. (s. 4). Zatem analizowane regulacje nie wykluczają, by nowe przedsiębiorstwo znajdowało się w trudnej sytuacji, niemniej w okresie pierwszych 3 lat funkcjonowania ustalenie to, w kontekście przesłanki przyznania pomocy publicznej związanej epidemią COVID-19, nie powinno wynikać jedynie z relacji strat o kapitału zakładowego, tj. opierać się wyłącznie na analizie kryterium określonego w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby organ przyjął, że spółka "spełnia kryteria ... by zostać objętą zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością ...", tzn. jest niewypłacalna w świetle przepisów ustawy Prawo upadłościowe. Stąd też na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do uznania przesłanki wykluczającej wsparcie, w postaci trudnej sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, w szczególności na podstawie ww. art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014. Na tym tle podnoszona przez stronę w ramach zarzutów procesowych kwestia poczynionego przez organ domniemania, co do odmowy udzielenia skarżącej pomocy publicznej przez pozostałe podmioty realizujące zadania państwa (s. 9 skargi), ma charakter drugorzędny. Notabene jednak wskazany argument organu trudno uznać za rzetelny; w istocie ma on charakter perswazyjny, nie odnoszący się do przesłanek przyznania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek relewantnych na gruncie rozpoznawanej sprawy. Z tych powodów należało orzec jak w wyroku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt1 formuły sentencji), jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 tej ustawy (pkt 2 formuły sentencji). Sąd doszedł bowiem do przekonania, że organ uchybił art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a na skutek powyższego również art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak też art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te ostatnio wymienione przepisy naruszono na skutek przyjęcia ustalenia, nieznajdującego oparcia w materiale dowodowym, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji, wykluczającej możliwość udzielenia pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Ustalenie to, jak wspomniano, jest na obecnym etapie postępowania przedwczesne, bowiem nie zbadano w szczególności, czy spółka w związku z wykazanymi stratami jest niewypłacalna. Zarazem badając sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 ww. ustawy), Sąd nie dostrzegł innych, aniżeli wskazane wyżej podstaw wyeliminowania spornej decyzji z obiegu prawnego. Natomiast organ rozpatrując ponownie wniosek spółki oceni, czy skarżąca może zostać uznana za podmiot niekwalifikujący się do objęcia wsparciem z uwagi na pozostałe kryteria wykluczające (poza wymienionym w lit. a) art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z treścią Komunikatu Komisji. Wypada na tym tle przypomnieć, że w szczególności ustalenie o niewypłacalności przedsiębiorcy wymaga kompleksowej oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej strony i nie może się opierać jedynie na braku wykonywania określonego rodzaju zobowiązań (por. np. zapatrywanie, wyrażone m.in. w wyrokach tut. Sądu o sygn. V SA/Wa 2015/20, V SA/Wa 2294/20, czy V SA/Wa 857/21, CBOSA). Dalej idący wniosek strony skarżącej, o zobowiązanie organu do wydania w decyzji uwzględniającej żądanie spółki o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek, nie mógł zostać uwzględniony. Dopiero swego rodzaju uporczywa niesubordynacja organu uprawnia do zastosowania tego rodzaju środków (art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, tym bardziej, że do nie ustalono wyczerpująco okoliczności faktycznych sprawy. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) rozstrzygnięto stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).