V SA/Wa 2996/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółka jawna D. M., M. M. w P. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu kary pieniężnej; oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia (...) lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym; Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. wymierzył "D-M-D" Spółka Jawna D. M., M. M." karę pieniężną w kwocie 19.200 zł w oparciu m.in. o art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W dniu (...) czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego Oddział Terenowy w R. wpłynęło pismo Spółki z dnia (...) czerwca 2014 r. z prośbą o rozłożenie na raty nałożonej kary 19200 zł. Pismo to zostało przekazane według właściwości Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przy piśmie z dnia (...) lipca 2014 r. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W związku z treścią postanowienia Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazała, że nie zgadza się z interpretacją art. 60 i nast. ustawy o finansach publicznych dokonaną przez organ uznając, że pozbawienie przedsiębiorcy prawa skorzystania z pomocy w postaci rozłożenia należności na raty pozostaje w sprzeczności z podstawowymi prawami konstytucyjnymi. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r. GDDKiA - (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Dyrektor wskazał, że art. 64 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), stanowi podstawę prawną udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Do stosowania ulg uprawniony jest organ wymieniony w art. 61 u. f.p. Rozłożenie należności na raty jest ulgą w rozumieniu treści art. 55 u.f.p. Stosowanie ulg określonych w treści art. 64 doznaje ograniczenia w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Organ wskazał, że definicję "działalności gospodarczej" zawiera art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U.. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), który stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie natomiast z art. 4 w.w. ustawy przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Dyrektor wskazał, że ustawodawca przewidział możliwość korzystania przez przedsiębiorców ulg w spłacie zobowiązań pieniężnych ale tylko tych o jakich jest mowa w art. 60 pkt 1-6 ustawy o finansach publicznych, natomiast wyłączył taką możliwość w odniesieniu do zobowiązań o jakich mowa w pkt 7 i 8 art. 60 u.f.p. czyli w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. W takiej sytuacji skoro kara pieniężna, której dotyczy wniosek jest niepodatkową należnością budżetową stanowi to uzasadnioną przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w zakresie żądanym wnioskiem. Od postanowienia Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie zarzucając błędne ustalenia faktyczne, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, błędne przyjęcie, że w sprawie brak było podstawy dla rozłożenia należności na raty i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia W uzasadnieniu skargi ponowiła zarzuty niewłaściwej wykładni treści art. 60 u.f.p. wskazując na sprzeczność tej wykładni z zapisami Konstytucji RP. Wskazała także na to, że kwota, której dotyczy wniosek jest wysoka i jej spłata byłaby dużym problemem finansowym dla Spółki, która dodatkowo boryka się z trudnościami w zakresie dochodzenia swoich wierzytelności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy należność z tytułu kary pieniężnej nałożonej przez upoważniony podmiot, na podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w trybie m.in. art. 13 g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest należnością, która może podlegać rozłożeniu na raty w oparciu o art. 64 w zw. z art. 60 i 55 ustawy o finansach publicznych a w związku z tym, czy możliwe było prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. GDDKiA analizując obowiązujące w tym zakresie przepisy uznał, że brak jest podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Spółki w żądanym zakresie w związku z czym uznał, że stanowi to uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Oceniając powstały spór Sąd jest zdania, że stanowisko zajęte w sprawie przez GDDKiA jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że Spółka będąc Spółką Jawną, jest przedsiębiorcą wpisanym do KRS a przedmiotem jej działalności zgodnie z zapisami KRS, jest m.in,. wykonywanie transportu drogowego, z którą to działalnością związane było wydanie decyzji z dnia 18 stycznia 2011 r. przez M. Wojewódzkiego Inspektora Ruchu Drogowego o nałożeniu kary w wysokości 19.200 zł. Podstawą tej decyzji był m.in. obowiązujący w dacie jej wymierzania art. 13g ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przewidujący możliwość nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu drogami publicznymi pojazdami nienormatywnymi. Z treści decyzji jednoznacznie wynika więc, że wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą wprost wiązało się z prowadzeniem tej działalności. W myśl art. 55 należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Należy wskazać, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, zaś w oparciu o ust. 2 tego artykułu właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1- 6 u.f.p Zgodnie z art. 60 u..f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość zastosowania jednej z ulg o jakich jest mowa w art. 55 u.f.p., w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jest możliwe ale z wyłączeniem środków o jakich jest mowa w pkt 7 – 8 art. 60 u.f.p. Z treści decyzji z 18 stycznia 2011 r. wynikało, że kara dotyczyła wykonywania przejazdu drogą krajową nr 60. Podstawę prawną decyzji stanowił również art. 40c ust. 1 w.w. ustawy, który stanowił, że w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13g ust. 2. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto z treści art. 40a ustawy o drogach publicznych do dnia 19 października 2012 r. wynikało, że opłaty określone w art. 13 ust. 1 i 2, z wyłączeniem opłaty elektronicznej, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kary pieniężne określone w art. 13g ust. 1, art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, a także opłaty z tytułu umów zawieranych na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7, są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten brzmiał "opłaty określone w art. 13 ust. 1 i 2, z wyłączeniem opłaty elektronicznej, w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kary pieniężne określone w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, a także opłaty z tytułu umów zawieranych na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7 są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad." Z treści przytoczonego art. 19 ust. 2 i art. 40a ustawy o drogach wynika, że dysponentem środków pochodzących z kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 13g ustawy a obecnie wobec jego uchylenia jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, jest GDDKiA zatem to on ma prawo do rozstrzygania w sprawie tych środków, w tym w zakresie potencjalnego zastosowania ulgi w zakresie ich płatności. Należy stwierdzić w związku z tym, że kary pieniężne, które nakładane były na podstawie art. 13 g ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o jakich jest mowa w treści art. 60 pkt 7 u.f.p. jako, że stanowiły kary pobierane przez państwową jednostkę będącą dysponentem tych środków ( środków budżetowych) na podstawie odrębnej ustawy. W sprawie zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy wobec tego, że już na etapie wstępnego badania wniosku strony możliwe było dokonanie oceny, że jest ona przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą, któremu wymierzono karę w związku z jej prowadzeniem ( powołał się bowiem na konkretną decyzję zawierającą wszelkie dane), to w zestawieniu z jednoznacznymi zapisami ustawy o finansach publicznych w postaci art. 64 ust. 2 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p., pozwalało to na uznanie, że możliwe jest zastosowanie art. 61a § 1 kpa. W okolicznościach sprawy organ mógł bowiem uznać, że istnieje uzasadniona przyczyna dla uznania, że istnieje podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem jego wszczęcie celem rozstrzygnięcia o wniosku jest zbędne (bezprzedmiotowe) - nie istnieje bowiem materialna podstawa jego rozważenia ( tak post. NSA z dnia 22 lipca 2014 r. I OSK 1635/14, wyrok WSA z dnia 10 września 2014 r. VII SA/Wa 141/14). Tym samym brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o rozłożenie kwoty 19.200 zł na raty. Zaznaczyć jednak należy, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa powoduje wydanie formalnego rozstrzygnięcia, co nie pozwala na prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W sytuacji więc gdy okoliczności sprawy budzą jakiekolwiek wątpliwości i wymagają dokonania ustaleń, choćby w zakresie istnienia, czy też nieistnienia podstaw do uznania strony za podmiot prowadzący działalność gospodarczą, z którą to działalnością wiąże się istniejące zobowiązanie, zastosowanie art. 61a § 1 kpa nie jest możliwe, lecz wymaga wszczęcia postępowania i po dokonaniu koniecznych ustaleń powinno prowadzić do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, w tym jeśli wyniknie taka konieczność - zastosowania instytucji umorzenia postępowania. W związku z przedstawionymi okolicznościami i jednoznacznym brzmieniem przepisów obowiązujących w sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do błędnej interpretacji treści art. 60 u.f.p.. Zdaniem strony narusza to zasady zawarte w przepisach Konstytucji, bez ich bliższego określenia przez stronę, co powoduje brak możliwości do odniesienia się przez Sąd do przedstawionego zarzutu. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.