V SA/Wa 3211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA - Paweł Gorajewski, Protokolant sekr. sąd. - Agnieszka Ciszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 października 2024 r. nr DOPiT.84010.OR0200041.2023 w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasadza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone informacją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "Agencją") z dnia 17 października 2024 r. nr DOPiPT.84010.OR0200041.2023 w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w B. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła w dniu 30 czerwca 2024 r. z wnioskiem o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w ramach inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.), finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwanego dalej: "KPO"). Pismem z dnia 15 lipca 2024 r. Agencja wezwała Spółkę do uzupełnienia wniosku – w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pouczając jednocześnie, że wskazany termin będzie zachowany, jeżeli wymienione w wezwaniu dokumenty: (1) zostaną nadane przesyłką rejestrowaną za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora pocztowego lub placówki podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji na terenie Unii Europejskiej w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1640 ze zm.), w tym również za pośrednictwem usługi "Pocztex-Kuriera Poczty Polskiej"; (2) wpłyną do Agencji – w przypadku dokumentów składanych osobiście lub przez pełnomocnika, lub za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż operator wyznaczony (określonego w pkt. 1); (3) zostaną przesłane do Agencji w formie elektronicznej na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 307). Spółka udzieliła odpowiedzi na wezwanie za pośrednictwem przesyłki kurierskiej DPD nadanej w dniu 2 sierpnia 2024 r., która wpłynęła do Agencji w dniu 5 sierpnia 2024 r. Pismem z dnia 19 września 2024 r. Agencja poinformowała Skarżącą, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunku wskazanego w § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia na wykonywanie działalności w zakresie przechowywania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury oraz artykułów rolno-spożywczych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 2758 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem) w związku z § 4 ust. 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności dla części inwestycji A1.4.1 – Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu, Wsparcie w zakresie przechowywania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, rybołówstwa lub akwakultury oraz artykułów rolno-spożywczych, Nabór wniosków nr A1.4.1.KPO_2/23/01 (zwanego dalej: "Regulaminem"). W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Spółki wymagał uzupełnienia, wobec czego została wezwana do złożenia określonych dokumentów w terminie 7 dni wraz z pouczeniem o zasadach uznania terminu za zachowany. Wezwanie zostało doręczone Spółce w dniu 26 lipca 2024 r., zaś zakreślony w nim termin upływał z dniem 2 sierpnia 2024 r. W tym dniu Skarżąca nadała przesyłkę za pośrednictwem operatora pocztowego DPD, która wpłynęła do organu w dniu 5 sierpnia 2024 r., zatem już po upływie terminu wyznaczonego na dokonanie uzupełnień. W tej sytuacji stwierdzić należało, że braki w dokumentacji uniemożliwiają potwierdzenie spełnienia warunku określonego w § 4 ust. 1 Regulaminu, co skutkuje odmową objęcia wsparciem przedsięwzięcia, którego dotyczy złożony przez Spółkę wniosek. We wniosku z dnia 4 października 2024 r. o ponowną ocenę przedsięwzięcia Skarżąca podniosła, że dokonała żądanych przez organ uzupełnień za pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r., które w tym samym dniu nadała przesyłką kurierską DPD. Wyjaśniła, że kompletowanie określonej wezwaniem dokumentacji zakończyła w ostatnim dniu zakreślonego przez Agencję terminu i w tym dniu zamierzała dokonać złożenia uzupełnień w siedzibie organu, jednakże z uwagi na awarię samochodu nie było to możliwe. Jednocześnie, wobec późnych godzin, najbliższym operatorem pocztowym od miejsca, w którym nastąpiła awaria samochodu był operator DPD, z którego usług Spółka skorzystała. W tej sytuacji uznać należy, że dochowała terminu zakreślonego w wezwaniu, gdyż skorzystanie z usług operatora DPD było podyktowane przyczynami losowymi. Zaskarżonym pismem z dnia 17 października 2024 r. Agencja podtrzymała swoje stanowisko i odmówiła objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia Agencja podniosła, że w przepisach dotyczących KPO brak jest przepisów dotyczących siły wyższej albo nadzwyczajnych okoliczności, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio tylko do wyłączenia pracownika, doręczeń i obliczania terminów. Organ podkreślił przy tym, że składając wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem Spółka powinna posiadać wiedzę dotyczącą zarówno przepisów prawnych, mających zastosowanie w procesie przyznawania pomocy, jak również wymagań, które musi spełniać jako ostateczny odbiorca wsparcia. Sposób uzupełniania dokumentacji został określony zarówno w Regulaminie, jak też w Instrukcji wypełniania wniosku, a nadto Spółka była pouczona o warunkach zachowania terminu w samym wezwaniu z dnia 15 lipca 2024 r. W skardze do tutejszego sądu Spółka zarzuciła naruszenie § 11 ust. 3 rozporządzenia w związku z § 4 ust. 1 Regulaminu poprzez niesłuszne stwierdzenie, że nie spełniła warunku określonego w tych przepisach. W uzasadnieniu skargi powieliła argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, która w jej ocenie winna doprowadzić organ do uznania, że wobec zaistnienia przyczyn losowych uniemożliwiających Spółce złożenie uzupełnień wniosku bezpośrednio w siedzibie organu, jak również w placówce Poczty Polskiej, nadanie przesyłki kurierskiej DPD w ostatnim dniu zakreślonego terminu było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zarówno to, że wniosek Spółki wymagał uzupełnienia, jak również to, że Skarżąca odpowiedziała na wezwanie Agencji, nadając w dniu 2 sierpnia 2024 r. – zatem w ostatnim dniu terminu zakreślonego w wezwaniu – korespondencję u operatora pocztowego DPD, która wpłynęła do Agencji już po wyekspirowaniu zakreślonego terminu do dokonania uzupełnienia wniosku. Rozstrzygnięcie powstałego między stronami sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy nadanie korespondencji w terminie zakreślonym w wezwaniu u operatora pocztowego innego aniżeli operator wyznaczony w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo pocztowe, należy uznać za równoznaczne z zachowaniem zakreślonego wezwaniem terminu. Przystępując do odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że w myśl art. 14lzf ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r.") i odpowiednio – § 2 ust. 5 Regulaminu – do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W konsekwencji, w sprawie znajdzie zastosowanie m. in. Rozdział 10 "Terminy" Działu I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), w tym zawarty w nim przepis art. 57 § 5 pkt 2, zgodnie z którym, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego przyłącza się skład orzekający w niniejszej sprawie, przyjmuje się prounijną wykładnię art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., wywodzoną z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie C-545/17 oraz powziętego w ślad za nim postanowienia składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. akt III UZP 3/17, zgodnie z którą, nie ma uzasadnionych podstaw do tego, aby procesowo różnicować skutki wniesienia pisma w zależności od rodzaju operatora pocztowego. Najpełniej zagadnienie to zostało omówione w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 lutego 2024 r. o sygn. akt III OSK 1337/22, wobec czego Sąd orzekający w sprawie posłuży się zaprezentowaną tam argumentacją. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do motywów wskazanego wyroku TSUE, który stwierdził, że art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego (por. pkt 74-78 wyroku). Trybunał zajmował się również problemem, czy interpretacja, według której art. 165 § 2 k.p.c. (będący odpowiednikiem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. na gruncie postępowania cywilnego) jest zgodny z art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze zmienionej dyrektywy, stanowi interpretację contra legem. W tym względzie przypomniał, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż stosując prawo krajowe, sąd krajowy - dokonując interpretacji tego prawa - powinien w najszerszym możliwym zakresie dokonywać jej w świetle treści i celów dyrektywy w celu osiągnięcia zamierzonego przez nią skutku, postępując tym samym zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE. Wymóg dokonywania zgodnej wykładni prawa krajowego jest nierozłącznie związany z systemem traktatu, gdyż zezwala sądowi krajowemu na zapewnienie, w ramach jego właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłego przed nim sporu (por. wyrok z dnia 19 stycznia 2010 r., Kücükdeveci, C-555/07, EU:C:2010:21, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). W ślad za powyższym wyrokiem Sąd Najwyższy, postanowieniem składu 7 sędziów z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. akt III UZP 3/17, uznał, że nadanie pisma procesowego za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym jest równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu (art. 165 § 2 k.p.c. w związku z art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, Dz. Urz.UE.L 1998 Nr 15, s. 14 z późn. zm., Polskie wydanie specjalne Rozdział 06, Tom 3, s. 71). Wprawdzie powyższe postanowienie Sądu Najwyższego dotyczy art. 165 § 2 k.p.c., to jednak należy uznać, że to rozstrzygnięcie powinno, mutatis mutandis, mieć również znaczenie przy interpretacji innych przepisów, w których polski ustawodawca wprowadził podobne rozwiązania do tego, które zostało zakwestionowane we wskazanych rozstrzygnięciach. Nie ma przy tym znaczenia, czy rozwiązanie to będzie dotyczyło postępowania cywilnego, karnego, administracyjnego, czy podatkowego. Nie powinno mieć również znaczenia, do jakiego organu władzy publicznej, sądu czy innej instytucji publicznej dany podmiot będzie składał to pismo (zob. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2021 r. o sygn. akt I GSK 562/18; z dnia 3 marca 2021 r. o sygn. akt I GSK 574/18). W świetle zaś ww. wyroku TSUE oraz argumentów Sądu Najwyższego, określony w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin na wniesienie pisma należało uznać za zachowany także wtedy, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane za pośrednictwem innego niż wyznaczony operatora pocztowego świadczącego usługi pocztowe (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2022 r. o sygn. akt II FSK 2399/19). Dostosowanie treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do wykładni przyjętej przez Trybunał i Sąd Najwyższy polega na dopuszczeniu do faktycznej możliwości dokonywania przez strony i uczestników postępowania skutecznego (gwarantującego zachowanie terminu do dokonywania czynności procesowej) nadawania pism procesowych do sądu oraz organów administracji w polskich placówkach pocztowych wszystkich operatorów pocztowych w rozumieniu Prawa pocztowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma bowiem uzasadnionych podstaw do tego, aby procesowo różnicować skutki wniesienia pisma w zależności od rodzaju operatora pocztowego. Działalność pocztowa jest bowiem działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców i wymaga wpisu do rejestru operatorów pocztowych (art. 6 ust. 1 Prawa pocztowego), zaś wszyscy zarejestrowani operatorzy pocztowi zobowiązani są m.in. do przestrzegania tajemnicy pocztowej i świadczenia swoich usług pocztowych w sposób zapewniający bezpieczeństwo obrotu pocztowego (art. 7 pkt 1 i 2 Prawa pocztowego). Operator pocztowy jest przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności pocztowej, polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym, na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych (art. 1 i art. 3 pkt 12 Prawa pocztowego) i w tym zakresie spełniać winien te same wymogi co operator wyznaczony. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego, operator wyznaczony to operator pocztowy obowiązany do świadczenia usług powszechnych. Pozostali operatorzy pocztowi w swojej działalności nie mają obowiązku świadczenia usług powszechnych określonych w art. 3 pkt 30 Prawa pocztowego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjętą prounijną wykładnią przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. jest dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1655), z dniem 24 września 2021 r., zmiana art. 165 § 2 k.p.c., który stanowi obecnie, że oddanie pisma procesowego w formie przesyłki poleconej w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w placówce podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji na terenie Unii Europejskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Powyższa nowelizacja stanowi wyraz dążenia ustawodawcy krajowego do implementacji wyroku Trybunału w sprawie C-545/17 i przekonania o braku uzasadnienia dla utrzymywania wynikającego z tego przepisu monopolu operatora wyznaczonego na świadczenie usług pocztowych związanych z nadawaniem przez strony postępowania pism procesowych do sądu, kiedy to nadawanie wiąże się z zachowaniem terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Stanowisko to znalazło również akceptację w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2024 r. o sygn. akt I GSK 1307/23, w którego uzasadnieniu podkreślono, że dorobek prawny wynikający z zasad i celów określonych w Traktatach określa się mianem prawa wtórnego, które obejmuje rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Każde państwo członkowskie jest związane po pierwsze – postanowieniami Traktatów założycielskich (pierwotnym prawem wspólnotowym), po drugie – aktami przyjętymi przez instytucje UE (wtórnym prawem wspólnotowym), i po trzecie – wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego wynikającą z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wszystkie te elementy tworzące prawo unijne, obowiązujące nawet przed dniem akcesji, określa się mianem acquis communautaire. Wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny będące sądami unijnymi, jako sądy krajowe Państwa Członkowskiego są związane wykładnią i stosowaniem prawa unijnego wynikającą z orzecznictwa TSUE. Zastosowanie prawa unijnego w sprawach administracyjnych nie jest obowiązkiem tylko sądów administracyjnych, ale także organów administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że korespondencja wystosowana przez Skarżącą w odpowiedzi na wezwanie Agencji, nadana w ostatnim dniu zakreślonego terminu za pośrednictwem operatora pocztowego DPD, została wniesiona w ustawowym terminie. W konsekwencji w sprawie nie doszło do uchybienia przez Skarżącą terminu do uzupełnienia wniosku. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do oceny przedsięwzięcia z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisach art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) w związku z art. 30d i art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r.