V SA/Wa 358/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: strona lub skarżąca) jest na decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2015 r., Nr [...] uchylająca w całości decyzję własną z [...] sierpnia 2011r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i umarzająca postępowanie I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W wyniku złożonego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i jego korekty Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] kwietnia 2008r. wydał decyzję Nr [...] , o przyznaniu skarżącej płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Płatności przyznane mocą decyzji zostały w dniu [...] maja 2008 r. przekazane na rachunek bankowy strony. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z [...] grudnia 2008r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku ze złożeniem przez skarżącą skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 229/09 umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez pełnomocnika strony. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] września 2010r., Nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 dla skarżącej nie został podpisany przez stronę, tylko przez podmiot nie będący pełnomocnikiem skarżącej, a jednocześnie strona nie potwierdziła czynności dokonanej w jej imieniu. Strona nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2011 r., Nr [...] skarżąca została poinformowana przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wypłaconych na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2008r. Decyzją z [...] sierpnia 2011r., Nr [...] Prezes ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [....] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z [...] listopada 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku ze złożeniem przez stronę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1311/13 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14 oddalił skargę kasacyjną. Prezes ARiMR uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku sygn. akt V SA/Wa 1311/13 oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku sygn. akt II GSK 584/14 zaskarżoną decyzją uchylił w całości swoją decyzję z [...] sierpnia 2011r. i umarzył postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treści art. 73 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z zm., dalej: rozporządzenie 796/2004). Przepisy te wskazują na przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ podkreślił, że w sprawie płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i jednocześnie błąd ten nie mógł zostać wykryty przez stronę, co wyczerpało przesłanką wykluczającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określoną w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004. Prezes ARiMR przyjął za WSA w Warszawie i NSA, że przyznanie płatności skarżącej obarczone było błędem organu, gdyż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pomimo wiedzy, że wniosek nie został podpisany przez skarżącą nie wezwał jej do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie przedmiotowego wniosku lub nadesłanie wymaganego pełnomocnictwa. Ponadto uznał, że strona nie mogła wykryć przedmiotowy błędu, gdyż o błędzie mogła dowiedzieć się w dniu [...] sierpnia 2008 r., a więc po wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2008r. i wypłaceniu środków skarżącej [...] maja 2008 r. W związku z tym możliwość wykrycia błędu po wydaniu decyzji i przelaniu płatności na konto rolnika nie miała znaczenia dla sprawy. W konkluzji stwierdził, że kwota płatności w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004. Jednakże w sprawie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004. Tym samym organ powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) uchylił w całości swoją decyzję i umorzył postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności. Pismem z [...] stycznia 2016 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję. Strona podkreśliła, że organ naruszył prawo w związku z rzeczywistą odmową przyznania stronie płatności zwierzęcych, ONW, płatności ekologicznej do powierzchni 17,24 ha. W dalszej kolejności strona ustosunkowała się do okoliczności związanych z brakiem podpisu pod wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r., V SA/Wa 223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako nieopłaconą w terminie. W wyniku rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 listopada 2018 r., I GZ 406/18 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że ponowne zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu nie zostało skutecznie doręczone stronie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa). Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Jednakże rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza także, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wobec powyższego podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja Prezesa ARiMR z [...] listopada 2015 r., Nr [...] uchylająca w całości decyzję I instancji tego organu z [...] sierpnia 2011r., Nr [...] i umarzająca postępowanie, w którym ustalono skarżącej wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007. Przedmiotem skargi nie mogły być więc inne decyzje wskazywane przez skarżącą w skardze. W związku z powyższym sąd oceniał tylko działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem Prezesa ARiMR. Innymi słowy, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia skarżącej o tym postępowaniu pismem z [...] czerwca 2011 r., do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...] listopada 2015 r. Zatem nie mogło być przedmiotem rozważań sądu postępowanie, w wyniku którego uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] kwietnia 2008 r. o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej na rok 2007 i odmówiono skarżącej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, a także decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] września 2010r. o umorzeniu w całości postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Przedmiotowe postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, że płatności na rok 2007 nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [....] z [...] września 2010r. umarzająca w całości postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności na rok 2007, mogła być przedmiotem kontroli organu administracyjnego wyższego stopnia tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], a następnie – po rozpoznaniu odwołania i ewentualnym wniesieniu skargi – kontroli sądowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżąca nie złożyła odwołania od powyższej decyzji, a więc sama pozbawiła się możliwości skontrolowania jej zgodności z prawem, w związku z tym tamże poczynione ustalenia obowiązują. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy należy podkreślić, że sprawa w przedmiocie ustalenie nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za 2007 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1311/13 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14 oddalił skargę kasacyjną. Stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego sąd rozpoznający sprawę obecnie, w pierwszej kolejności zobowiązany był sprawdzić, czy organ orzekający w sprawie wykonały wskazania zawarte w ww. wyrokach sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności sąd administracyjny nakazał właśnie Prezesowi ARiMR zbadanie czy wobec skarżącej zachodzą przesłanki o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004. Mianowicie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku wskazał, że cyt. "Prezes ARiMR powinien jeszcze raz zbadać – biorąc pod uwagę powyższe rozważania sądu – czy wobec skarżącej zachodzą przesłanki o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004". Organ zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i zbadał po raz kolejny wskazaną w tym przepisie przesłankę. A więc wykonał zalecenie sądu. Wśród dalszych zaleceń sądów administracyjnych było jednoznaczne wskazanie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję z [...] kwietnia 2008r. popełnił błąd i błąd ten nie mógł zostać wykryty przez skarżącą, co zwalnia ją z obowiązku zwrotu środków przekazanych tytułem płatności do gruntów rolnych na 2007r. Organ do powyższego zalecenia także się zastosował. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia obowiązek dokonania zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Zatem możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Prezes ARiMR, o czym wspomniano wyżej, na mocy art. 153 ppsa uwzględnił ocenę prawną zawartą we wskazanych wyrokach i podkreślił, że w sprawie płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i jednocześnie błąd ten nie mógł zostać wykryty przez stronę, co wyczerpało przesłanką wykluczającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określoną w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004. Prezes ARiMR przyjął za WSA w Warszawie i NSA, że przyznanie płatności skarżącej obarczone było błędem organu, gdyż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pomimo wiedzy, że wniosek nie został podpisany przez skarżącą nie wezwał jej do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie przedmiotowego wniosku lub nadesłanie wymaganego pełnomocnictwa. Ponadto uznał, że strona nie mogła wykryć przedmiotowy błędu, gdyż o błędzie mogła dowiedzieć się w dniu [...] sierpnia 2008 r., a więc po wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2008r. i wypłaceniu środków skarżącej [...] maja 2008 r. W związku z tym możliwość wykrycia błędu po wydaniu decyzji i przelaniu płatności na konto rolnika nie miała znaczenia dla sprawy. W konkluzji stwierdzić, że kwota płatności w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004. Jednakże w sprawie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004. W związku z powyższym sąd stwierdza, że Prezes ARiMR w całości wypełnił wszystkie zalecenia sądów administracyjnych i tym samym nie można postawić zaskarżonej decyzji zarzutów dotyczących naruszenia prawa. Dlatego też decyzja organu uchylająca swoją pierwotną decyzję i umarzająca postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności za 2007 r. jest prawidłowa. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ppsa sąd orzekł jak w sentencji.