V SA/Wa 36/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi [...] (dalej: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "organ") z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 19 lutego 2015 r. skarżący wystąpił do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Prośbę swoją uzasadnił ciężką i długotrwałą chorobą członków rodziny, tj. małżonki [...] oraz syna [...] oraz trudną sytuacją finansową, czyli brakiem dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału w sprawie ZUS wydał w dniu [...] maja 2015 r. decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w stosunku do strony nie występuje żadna z przesłanek związanych z całkowitą nieściągalnością, określonych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone, zatem brak jest potwierdzenia nieściągalności zobowiązań. Ponadto skarżący posiada majątek nieruchomy a Zakład posiada zabezpieczenie należności na tym majątku. W dalszej kolejności ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz przesłanki umorzenia wynikające z § 3 ust. 1 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie w sprawie umarzania) i stwierdzi, iż także one w sprawie nie występują. Organ zaznaczył, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy, nie otrzymuje żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub opieki społecznej, zaś ponoszenie strat z działalności stanowi element zwykłego ryzyka gospodarczego i nie mieści się w katalogu przesłanek do umorzenia. Zdaniem organu wskazane zdarzenia losowe tj. choroba i śmierć członków rodziny także nie jest przesłanką do umorzenia. Podkreślił, że skarżący wystąpił o umorzenie należności za lata 1999-2013, a śmierć żony i syna nastąpiła w 2014 r., zatem można uznać, że powyższe zdarzenia nie były przyczyną powstania zadłużenia z tytułu składek, o których umorzenie strona wnosi. Ponadto z dokumentacji sprawy nie wynika, aby z powodu stanu zdrowia lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny skarżący nie mógł pozyskiwać środków niezbędnych do spłaty zaległości. Obecnie strona prowadzi działalność, zatem uzyskuje przychody z jej prowadzenia, nie korzysta z pomocy MOPS lub innych form pomocy, co pozwala uznać, że posiada wystarczające środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organ nadmienił, że analiza wykazanych rocznych wyników z działalności gospodarczej skarżącego w latach 2012-2014 wykazała generowanie wysokich kosztów i z tego powodu przynosiła straty. ZUS uważa, że skarżący powinien dążyć do poprawy rentowności prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż celem i istotą prowadzenia działalności gospodarczej jest osiąganie dochodu, a nie generowanie wysokich kosztów. Dodał, że umorzenie należności nie może być sposobem na prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż stawiałoby stronę na pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów gospodarczych. ZUS podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek traktowane jest jako instytucja o wyjątkowym charakterze, której stosowanie uzależnione jest od zaistnienia konkretnych, wskazanych przez ustawodawcę przesłanek. Zaznaczył, że nie jest uprawniony do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnych z uwagi na fakt, że zobowiązany ma problemy finansowe, czy też reguluje inne zobowiązania finansowe. Przepisy, w oparciu o które Zakład realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, w szczególności cywilnoprawnych, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Niezadowolenie z obowiązujących przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych, w oparciu o które działa ZUS, nie stanowi podstawy do odmiennej ich interpretacji zgodnie z oczekiwaniami zobowiązanego. Skargę na wyżej opisaną decyzję wniósł [...] stwierdzając, że jej treść jest niezrozumiałym bełkotem sporządzonym metodą kopiuj-wklej. Podniósł, iż odmówiono mu sporządzenia kserokopii decyzji ZUS z uwagi na ważny interes strony i podał, że okresowo zatrudniał osoby, ale było to na podstawie umowy zlecenia. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanie wyroku o umorzeniu należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 834/16 oddalił skargę. Sąd podniósł, że z prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż wszczęte wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, w konsekwencji czego nie można było uznać, że w tym przypadku wystąpiła nieściągalność zobowiązań. Poza tym, z dokumentacji jaką dysponował ZUS, nie wynikało, aby skarżący nie mógł prowadzić działalności gospodarczej ze względu na stan swojego zdrowia bądź ze względu na chorobę członka rodziny. Dalej WSA wskazał, iż brak osiągania spodziewanych dochodów nie mógł być powodem uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się praktycznie zawsze z określonym ryzykiem ekonomicznym. Jednak generowanie strat z tego tytułu nie jest uzasadnioną podstawą pozwalającą na umorzenie składek. Podkreślił, że niezależnie od powyższego, zadłużenie będące przedmiotem sporu powstało z tytułu nieopłacenia składek finansowanych nie tylko przez skarżącego, ale również z własnych środków zatrudnionych przez niego pracowników. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego przez sąd z urzędu, złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które nie zostały opłacone w całości lub w części, według norm przepisanych, podwyższone o należny podatek VAT. Strona wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt I GSK 298/18, uchylił ww. wyrok z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 834/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), skutkujące dokonaniem przez sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego wyroku, tj. przyjęcie, że "o umorzenie strona wystąpiła za lata 1999-2013, a śmierć żony i syna wystąpiła w 2014. Zatem można uznać, że powyższe zdarzenia nie były przyczyną powstania zadłużenia z tych składek, o których umorzenie strona wnosi", co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. NSA stwierdził, że z akt sprawy wynika niewątpliwie, że skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji z jednej strony wskazuje, że wniosek dotyczy wymienionego okresu a z drugiej podaje, że przedmiotowy wniosek dotyczył należności za lata 1999-2013. Co więcej, rozważając kwestię wskazanych przez skarżącego zdarzeń losowych mających, według niego, najistotniejsze znaczenie dla umorzenia wzmiankowanych należności tj. chorobę i śmierć w 2014 r. najbliższych członków rodziny (żony i syna) organ stwierdził, że nie stanowią one przesłanki do umorzenia należności, gdyż zdarzenia te nastąpiły w 2014 r. a wniosek dotyczy należności za lata 1999-2013, a więc zdarzenia te nie były przyczyną powstania zadłużenia z tytułu składek, o których umorzenie skarżący wnosi. Z kolei sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowe i wystarczające, poczynione przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne i ogólnikowo stwierdził, że z dokumentacji, jaką dysponował ZUS, nie wynikało aby skarżący nie mógł prowadzić działalności gospodarczej ze względu na stan swojego zdrowia bądź ze względu na chorobę członka rodziny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie nie dostrzegł omówionych sprzeczności w ustaleniach organu i bezrefleksyjnie je zaaprobował, jako prawidłowe. Sąd I instancji pominął tak ważką okoliczność, że żona i syn skarżącego zmarli odpowiednio 22 marca 2014 r. oraz 22 września 2014 r. Przy ocenie możliwości skarżącego do uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. nie sposób pominąć wpływu tak bardzo traumatycznych wydarzeń na stan psychiczny skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt I GSK 298/18, uchylił wyrok tutejszego sądu z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 834/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskutek powyższego sąd w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w ww. wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozparzenie sprawy. Jedną z podstawowych czynności, które organ musi podjąć w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, zwłaszcza wszczętego wskutek wniosku o umorzenie należności publicznoprawnych, jest ustalenie granic sprawy administracyjnej, która ma zostać rozpatrzona w jego toku. Granice sprawy administracyjnej, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wyznaczone zostały wnioskiem skarżącego z 19 lutego 2015 r. Skarżący wystąpił do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., a zatem wyraźnie podał o jaką ulgę wnioskuje, jakich należności dotyczy jego wniosek o umorzenie i za jaki okres. Przedstawił również argumentację odnoszącą się do tego okresu wskazując, że powodem nieopłacenia składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. była choroba i śmierć członków najbliższej rodziny - żony w dniu 22 marca 2014 r. oraz syna w dniu 22 września 2014 r. Rozpatrując wniosek ZUS, zarówno jako organ I instancji jak i organ odwoławczy, związany był granicami sprawy wyznaczonym przez skarżącego we wniosku z 19 lutego 2015 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja I instancji z [...] maja 2015 r. została wydana po rozpatrzeniu sprawy administracyjnej w zakresie wyznaczonym wnioskiem skarżącego z 19 lutego 2015 r. Natomiast w pierwszym akapicie uzasadnienia decyzji II instancji ZUS wprawdzie wskazał, że skarżący wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., lecz w dalszej części uzasadnienia odnosząc się do zasadniczego, podanego przez stronę powodu powstania zaległości, organ wskazał, że okoliczności te nie stanowią przesłanki do umorzenia należności, gdyż śmierć członków rodziny skarżącego nastąpiła 2014 r. a wniosek dotyczy należności za lata 1999-2013. Zdaniem organu zdarzenia te nie były przyczyną powstania zadłużenia z tytułu składek, o których umorzenie skarżący wnosi. Powyższe zapisy uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczą, że w toku postępowania odwoławczego ZUS nie dokonał ani wyczerpującego, ani wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności i stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji tego ZUS naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania uregulowanej w art. 15 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Powinności tej nie wyłączna okoliczność, że środkiem odwoławczym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a postępowanie w obu instancjach prowadzi ten sam organ. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku nie można stwierdzić, iż w postępowaniu odwoławczym ZUS dokonał ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej, tj. wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w świetle przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust.1-3 u.s.u.s. i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania. Organ weźmie w szczególności po uwagę bez wątpienia traumatyczne dla skarżącego wydarzenia jakimi były choroba i śmierć członków najbliższej rodziny (żony w dniu 22 marca 2014 r. oraz syna w dniu 22 września 2014 r.) i ustali ich wpływ na możliwości skarżącego do uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Organ winien, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozważyć i wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, iż wskazane nieprawidłowości dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.