V SA/Wa 3720/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi N. w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz N. w P. kwotę 1497 (tysiąca czterystu dziewięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kontrolą sądowo-administracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego (zwanego dalej: "GIF") z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (również jako: "ŚWIF") odmówił spółce z o.o. N. w P. zmiany zezwolenia z dnia [...] września 2001 r. zmienionego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "N.", zlokalizowanej w P. w zakresie zmiany nazwy z ww. na nazwę "A.". W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy: art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1977 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.f.") w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015) w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.n.k."). Zaskarżoną decyzją GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu spółka nie wykazała istnienia okoliczności wskazujących na jej słuszny interes w dokonaniu przedmiotowej zmiany. W ocenie GIF za zmianą zezwolenia nie przemawiał także interes społeczny. W świetle zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego stwierdzić należało, że określenie "A." nie jest nazwą o charakterze neutralnym. Istnienie w skali kraju kilkuset aptek o takiej samej nazwie determinuje tworzenie "marki firmy", przez którą w tym przypadku należy rozumieć nazwę apteki, logo albo kombinacje tych elementów, których celem jest identyfikacja usług farmaceutycznych danych aptek oraz ich odróżnienie na rynku aptecznym od konkurencyjnych aptek ogólnodostępnych o innych nazwach. Ponadto nazwanie apteki ogólnodostępnej nazwą, która przypisana jest do innej apteki ogólnodostępnej wprowadza klientów w błąd co do tożsamości przedsiębiorstwa. Apteka ogólnodostępna jest przedsiębiorstwem, a co za tym idzie jej oznaczenie nie powinno wprowadzać klientów w błąd co do tożsamości przedsiębiorstwa przez użycie nazwy wcześniej używanej, zgodnie z prawem, do oznaczenia innego przedsiębiorstwa, tj. innej apteki ogólnodostępnej. Uwzględnienie wniosku spółki mogłoby zatem stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy usankcjonowanie czynu nieuczciwej konkurencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję GIF spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 155 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy apteki; 2) art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez uznanie, że zmiana nazwy apteki z "N." na nazwę "A." stanowi zabronioną działalność reklamową apteki; 3) art. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasad właściwości rzeczowej organów administracji polegające na uznaniu przez GIF, że działania skarżącej spełniają przesłanki czynu nieuczciwej konkurencji, podczas gdy organom administracji publicznej nie przysługują kompetencje do orzekania o czynach nieuczciwej konkurencji. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na zgodny wniosek stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W punkcie wyjścia zgodzić należy się z działającymi w sprawie organami, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej, tj. na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż u.p.f. nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki (por. wyroki NSA: z dnia 21 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 871/10; z dnia 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II GSK 1295/20; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak to słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. o sygn. akt. II GSK 1414/16, z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten stanowi, że zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej. W tym, że takiej zmianie może ulec także oznaczenie nazwy apteki ogólnodostępnej. Zasadnie zatem przepis ten został przyjęty za mający zastosowanie w sprawie z wniosku skarżącej. Przypomnieć wypada, że zgodnie z postanowieniem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W konsekwencji przedmiotem ustaleń organu jest ocena charakteru decyzji ostatecznej tj. czy jest to decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, czy została przez nią wyrażona zgoda na dokonywaną zmianę lub uchylenie decyzji i czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne a nadto czy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją podlegającą zmianie jest ostateczna decyzją o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki, a zatem decyzją, na mocy której strona nabyła określone prawo. Nie ulega także wątpliwości, że została wyrażona zgoda strony na wnioskowaną zmianę, skoro skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Zasadniczą jednak kwestią, która w ocenie Sądu ma tutaj znaczenie jest rozważenie, czy wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne, albowiem to ta przesłanka ostatecznie determinuje treść rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że nawet przy wniosku strony i jej zgodzie (a także gdyby przemawiał za tym słuszny interes strony), wnioskowana zmiana nie może zostać dokonana, jeśli sprzeciwiałyby się jej przepisy szczególne. W ocenie Sądu, odmawiając zmiany pozwolenia na prowadzenie apteki organy naruszyły art. 155 k.p.a., bowiem oba wskazane przez nie powody nie są trafne, zarówno co do sprzeczności z przepisami szczególnymi, jak też z interesem społecznym. Jeżeli chodzi o sprzeczność wnioskowanej zmiany z przepisem art. 94a ust. 1 u.p.f., tj. zakazem reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, to Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nazwanie apteki "A." stanowić będzie niedozwoloną reklamę, o której mowa w art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.f. Zgodzić wypada się bowiem ze skarżącą, że nazwa ta jest neutralna semantycznie i nie zawiera w sobie żadnej zachęty do nabycia towarów ani skojarzeń z ofertą korzystniejszą niż w innych aptekach. Jeżeli chodzi natomiast o generalny argument organów, zgodnie z którym, apteki ogólnodostępne o nazwie "A." tworzą w świadomości ich klientów niejako jedną "firmę", będącą siecią aptek i w ten sposób zachęcają do korzystania z ich oferty, stając się przez to niedozwoloną reklamą, to stanowisko to w pierwszym rzędzie nie zostało w żaden sposób poparte dowodami zgromadzonymi w toku postępowania i w ocenie Sądu pozostaje gołosłowne. Trafnie przy tym argumentuje autor skargi (s. 2 in fine i n.), że gdyby przyjąć zapatrywanie organów, to nazywanie tą samą nazwą innych aptek należących do jednego przedsiębiorcy (a nawet różnych przedsiębiorców – jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy) zawsze stanowiłoby reklamę apteki, co prowadzi do rezultatu ad absurdum, skoro w świetle art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.f. niedozwolone jest reklamowanie aptek, nie zaś prowadzenie aptek o określonej nazwie, która sama w sobie nie zawiera niedozwolonej reklamy. Podkreślić przy tym należy, że omawiany zakaz odnosi się do działalności konkretnej apteki i nawet fakt, że przedsiębiorca stosuje niedozwoloną reklamę w ramach działalności jednej apteki nie przenosi się automatycznie na działalność innej, należącej do niego apteki, jeśli nie zostanie to wykazane stosowanymi dowodami. Dokonanie wnioskowanej zmiany w trybie trybu art. 155 k.p.a. – co stanowi przedmiot niniejszej sprawy – nie może być więc uznane za sprzeczne ze wskazanym przepisem szczególnym. Natomiast poza granicami kontrolowanej sprawy pozostaje ocena czy działalność apteki narusza art. 94a ust. 1 u.p.f., gdyż odbywa się to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, o czym będzie jeszcze mowa w końcowej części uzasadnienia. Jeżeli chodzi natomiast o sprzeczność zmiany nazwy apteki z regulacjami u.z.n.k., to Sąd zauważa, że – po pierwsze – organy nie wykazały w toku postępowania, że nazwa "A." stanowi firmę innego, konkretnego przedsiębiorcy, czy też zastrzeżony prawem znak towarowy. Wszak ustalenie i wskazanie, że nazwą tą posługuje się łącznie 212 aptek ogólnodostępnych (lub ma określenie "S" w nazwie), w tym 38 z województwa [...] (s. 5 zaskarżonej decyzji) nie dowodzi jeszcze, że nazwa ta stanowi podlegającą ochronie firmę innego przedsiębiorcy (nazwa apteki nie musi być tożsama z firmą pod jaką funkcjonuje prowadzący ją przedsiębiorca), czy też objęty ochroną znak towarowy. Nie można przecież wykluczyć tego, że kilku przedsiębiorców prowadzi apteki pod sporną nazwą (lub z wykorzystaniem w nazwie słowa "S."), co wymagałoby przede wszystkim ustalenia, któremu z nich ewentualnie przysługuje ochrona prawna do posługiwania się taką nazwą, a nie tylko ogólne wskazanie liczby aptek, które w nazwie zawierają słowo "S.". Po drugie, należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzecznictwa, na gruncie u.z.n.k., odmiennie niż w prawie własności przemysłowej, ustawodawca nie kreuje praw bezwzględnych skutecznych erga omnes, a tylko przewiduje system roszczeń ochronnych w przypadku zaistnienia niepożądanych działań rynkowych (czynów nieuczciwej konkurencji). Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnianiu do wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. o sygn. akt II GSK 320/05, tylko prawomocny wyrok sądu powszechnego, orzekający zakaz używania znaku w obrocie na podstawie u.z.n.k. mógłby stanowić przesłankę naruszenia prawa majątkowego w rozumieniu art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o znakach towarowych (Dz.U. nr 5 poz. 17 ze zm.) i to pod warunkiem tożsamości okoliczności faktycznych, z powodu których orzeczony został taki zakaz i które świadczyłyby także o niedopuszczalności rejestracji danego znaku towarowego (por. także wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. o sygn. akt II GSK 1022/18). Wprawdzie wskazany judykat zapadł w sprawie, której przedmiotem było unieważnienie prawa z rejestracji znaku towarowego, to jednak zacytowana konkluzja pozostaje aktualna na gruncie kontrolowanej sprawy, jeżeli chodzi o przyjęcie dopuszczenia się czynu nieuczciwej konkurencji i jego skutki. Należy przy tym stwierdzić, że trafnie podnosi autor skargi (s. 3), że organy inspekcji farmaceutycznej nie posiadają kompetencji do orzekania o czynach nieuczciwej konkurencji. W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że nie można domniemywać kompetencji, które nie wynikają z przepisów prawa (por. np. wyrok NSA o sygn. II GSK 43/07, CBOSA). Badając zatem na gruncie dyspozycji art. 155 k.p.a. sprzeczność zmiany decyzji ostatecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi nieuczciwej konkurencji organ farmaceutyczny musiałby dysponować orzeczeniem sądu powszechnego, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wreszcie na tle poczynionych uwag nasuwa się spostrzeżenie ogólniejszej natury, a mianowicie, że w spornym rozstrzygnięciu organ zdaje się utożsamiać pojęcia czynu nieuczciwej konkurencji z niedozwoloną reklamą. Tymczasem jakkolwiek granice normatywne tych kategorii prawnych są nieostre, to jednak czym innym jest "oznaczenie przedsiębiorstwa, które może wprowadzić klientów w błąd co do jego tożsamości" (art. 5 u.z.n.k.), a czym innym "reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności" (art. 94a ust. 1 u.p.f.). Jakkolwiek bowiem celem obu działań jest zwiększenie zysku przedsiębiorcy, to jednak ich charakter jest odmienny w swej istocie. Pierwsze z nich ma z natury swej walor podstępu, drugie może, lecz nie musi wykazywać takiej cechy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem art. 155 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej spółki o zmianę pozwolenia na prowadzenie apteki w zakresie zmiany nazwy apteki ogólnodostępnej organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną w zakresie przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, wynikających z art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zwarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).