V SA/Wa 377/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Artur Kot (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w zmniejszonej wysokości oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca"), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]–[...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "organ I instancji" lub "Dyrektor ARiMR") z [...] września 2014 r. Przedmiotem decyzji było przyznanie Spółce pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w zmniejszonej wysokości ([...] zł). Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi przepisy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88 poz. 983 ze zm.; dalej: "ustawa o grupach" lub "u.g.p.r."), § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.; dalej: "rozporządzenie o pomocy dla gpr" lub "rozporządzenie gpr"), art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.; dalej: "rozporządzenie 65/2011"), a także art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"). 2. Stan faktyczny. 2.1. Spółka wystąpiła [...] marca 2014 r. z wnioskiem do Dyrektora ARiMR o przyznanie płatności za okres od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Organ I instancji ustalił, że skarżąca wystąpiła o płatności między innymi dotyczące faktur dokumentujących sprzedaż produktów wytworzonych przed rozpoczęciem działalności grupy producentów rolnych, tj. przed [...] marca 2013 r. (okoliczność bezsporna). Decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR przyznał Spółce płatności w kwocie [...] zł za pierwszy rok działalności na podstawie kwalifikowalnych przychodów. Zmniejszył płatności o [...] zł z uwagi na brak podstaw do przyznania płatności związanych z przychodami ze sprzedaży tych produktów, które zostały wytworzone przez rolników w czasie, gdy grupa producentów rolnych nie została jeszcze zarejestrowana. Powołał się przy tym na swoją decyzję z [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2018 r. oraz przedstawił szczegółowe wyliczenia dotyczące zmniejszenia płatności w związku z odrzuconymi przychodami netto grupy (26,95% wartości przychodów deklarowanych we wniosku o płatności). 2.2. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora ARiMR, kwestionując sposób oraz czas prowadzenia postępowania w sprawie przez organ I instancji, a także zasadność zmniejszenia płatności z tytułu sprzedaży produktów wytworzonych przez członków grupy i sprzedanych za pośrednictwem grupy w pierwszym roku po jej zarejestrowaniu. Zdaniem autora odwołania, termin wytworzenia spornych produktów nie ma znaczenia dla sprawy. 2.3. Prezes ARiMR stwierdził, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, że w świetle przepisów § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr, brak jest podstaw do przyznania płatności dotyczących sprzedaży produktów, które zostały wytworzone przed zarejestrowaniem grupy producentów rolnych. Za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, w tym sposób wyliczenia przyznanych płatności. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Pismem z [...] grudnia 2014 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd" lub "WSA"). Autor skargi (radca prawny), występując o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, postawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.: - art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2007 r. nr 81, poz. 550) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 35 Rozporządzenia (WE) Rady nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); - art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 200 0r. Nr 88, poz. 983); - art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na pozanormatywnym i niezrozumiałym pojęciu "dojrzałości handlowej" produktu; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez użycie w sentencji decyzji organu odwoławczego sformułowania niezgodnego z tym przepisem; - art. 107 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji jakiejkolwiek normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji przez organy obydwu instancji. 3.2. W uzasadnieniu skargi jej autor zauważył, że celem działania grupy producentów rolnych jest sprzedaż produktów, a nie tylko ich produkcja. Powołał się przy tym na art. 2 ustawy o grupach oraz wyrok NSA z 12 marca 2014 r. (II GSK 2092/12). Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ I instancji nie wskazał przepisów prawa materialnego zastosowanych w niniejszej sprawie. Uchybienia tego nie dostrzegł zaś organ odwoławczy, który dodatkowo bezpodstawnie posłużył się pozanormatywnym sformułowaniem "dojrzałość handlowa". 3.3. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 u.p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Część przychodów stanowiących zdaniem Spółki podstawę do przyznania płatności ze środków UE została zakwestionowana przez organy na podstawie przepisów § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr, gdyż dotyczyły one sprzedaży produktów wytworzonych przed 8 marca 2013 r., tj. przed wpisaniem grupy producentów rolnych pod nazwą [...] Sp. z o. o. do rejestru prowadzonego przez uprawniony organ (Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego). Spór dotyczy zatem wykładni przepisów regulujących warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej grupom producentów rolnych, w szczególności § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr. 4.3. Ramy prawne rozpoznawanej sprawy, dotyczące przyznawania pomocy finansowej grupom producentów rolnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.g.p.r., grupa producentów rolnych, zwana dalej "grupą", prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem że: 1) została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego, zwanego dalej "produktem", lub grupy produktów w celach określonych w art. 2, 2) działa na podstawie statutu lub umowy, zwanych dalej "aktem założycielskim", spełniających wymagania określone w art. 4, 3) składa się z członków, udziałowców lub akcjonariuszy, zwanych dalej "członkami grupy", z których żaden nie może mieć więcej niż 20% głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników, 4) przychody ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy stanowią więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, dla których grupa została utworzona, 5) określi obowiązujące członków grupy zasady produkcji, w tym dotyczące jakości i ilości produktów lub grup produktów oraz sposoby przygotowania produktów do sprzedaży. Z art. 7 ust. 1 ustawy o grupach wynika, że marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, spełnienie przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 i dokonuje wpisu grupy do rejestru grup. W świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia o pomocy dla gpr, pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia o pomocy dla gpr, do wniosku dołącza się wykazy faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków. Z § 8 ust. 1 rozporządzenia o pomocy dla gpr wynika, że wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków. 4.4. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 5.1. Zdaniem Sądu, organy zasadnie przyjęły, że w świetle przepisów regulujących warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej grupom producentów rolnych, w szczególności § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr, pomoc finansowa przyznawana jest w związku z działalnością grupy producentów rolnych, liczoną od dnia zarejestrowania grupy zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Tym samym brak jest podstaw do przyznania płatności związanych z tymi przychodami grupy, które zostały uzyskane ze sprzedaży produktów wytworzonych przed zarejestrowaniem Spółki jako grupy producentów rolnych. Wykładnia językowa przepisów § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr, uzupełniona wykładnią systemową i celowościową przepisów regulujących pomoc finansową grupom producentów rolnych (w tym art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.g.p.r.), zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że pomoc finansowa może zostać przyznana tylko wówczas, gdy produkty zostaną wytworzone i sprzedane w ramach działalności grupy producentów rolnych. Do przychodów, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr, można bowiem zaliczyć tylko te przychody, które zostały uzyskane ze sprzedaży produktów wytworzonych (zebranych) przez członków grupy producentów rolnych w ramach jej działalności, czyli po zarejestrowaniu. Zarówno przesłanka "wytworzenia" jak i "sprzedaży" dotyczy członków grupy, czyli a contrario nie może dotyczyć produktów wytworzonych przez rolników, którzy jeszcze nie działali w ramach grupy producentów rolnych. Obie przesłanki muszą przy tym zostać spełnione łącznie. 5.2. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone już przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 8 marca 2012 r., V SA/Wa 2420/11 (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z 28 listopada 2013 r., II GSK 1213/12; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). 5.3. Skoro sporne faktury dokumentujące sprzedaż produktów wytworzonych przed zarejestrowaniem skarżącej jako grupy producentów rolnych zostały zasadnie pominięte przez organy przy ustalaniu kwoty płatności w ramach pomocy finansowej, to zastosowanie w sprawie miały także powołane przez organy przepisy regulujące kwestię redukcji płatności, tj. art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011. Procentowy udział kwoty pomocy dla odrzuconych przychodów netto grupy w stosunku do kwoty pomocy wyliczonej dla zakwalifikowanych przychodów grupy wynosił bowiem 26,95%. Skarżąca nie udowodniła zaś, że nie ponosi winy za włączenie do deklarowanej podstawy płatności kwoty niekwalifikujących się przychodów. Dokonała wadliwej wykładni obowiązujących przepisów i brak jest podstaw do wyłączenia negatywnych dla Spółki konsekwencji z tym związanych. Tym samym należało zastosować zmniejszenie płatności, o którym mowa w art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011. 6.1. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Organy nie naruszyły bowiem w stopniu mogącym mieć istotnych wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy przepisów postępowania powołanych w skardze (lub innych). Decyzja Prezesa ARiMR jest zrozumiała oraz zawiera podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia sprawy, a wskazywane przez autora skargi wady dotyczące jej sentencji należy zdaniem Sądu traktować w kategoriach uchybienia, które nie ma żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2014 r. Świadczy o tym zarówno treść decyzji, w tym jej uzasadnienia, które stanowi integralną część rozstrzygnięcia, jak powołanie się przez organ odwoławczy na art. 138 § 1 Kpa. Warto w tym miejscu zauważyć, że art. 6 Kpa ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. 6.2. Organy nie naruszyły także wskazanych w skardze (lub innych) przepisów prawa materialnego przyjmując, że Spółka zawyżyła deklarowaną na potrzeby obliczenia kwoty płatności wartość przychodów o przychody ze sprzedaży produktów wytworzonych (zebranych) przed zarejestrowaniem grupy przez właściwy organ, czyli przed [...] marca 2013 r. Wbrew argumentacji skargi, poza sprzedażą produktów, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał także termin wytworzenia sprzedanych przez Spółkę produktów. Warunkiem przyznania płatności w realiach niniejszej sprawy było bowiem zarówno wytworzenie produktów, jak i ich sprzedaż w ramach działalności grupy, czyli po jej zarejestrowaniu. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony przez NSA w powołanym przez autora skargi wyroku z 12 marca 2014 r. (II GSK 2092/12; CBOSA), w świetle którego dla przyznania płatności znaczenie ma zarówno wytworzenie produktów, jak i ich sprzedaż w ramach działalności grupy producentów rolnych. Pogląd wyrażony przez NSA w powołanym wyżej wyroku potwierdza zasadność stanowiska organów, a nie Spółki. Autor skargi bezpodstawnie przywiązuje nadto wagę do sformułowania "dojrzałość handlowa", które nie stanowiło podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (stanowiło jedynie element argumentacji związanej z odpowiedzią na zarzuty odwołania). Nie dotyczyło także stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy z uwagi na fakt, że Spółka wnioskowała o płatności związane z produktami pochodzenia roślinnego, a nie zwierzęcego. 6.3. Dodać należy, że warunek "wspólnego działania" producentów w ramach grupy, wskazany przez NSA w wyroku z 22 września 2011 r. (II GSK 942/10; CBOSA) dotyczącym między innymi wykładni przepisów art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (w związku z § 1 i § 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.), pomimo różnic dotyczących stanu faktycznego, dotyczy zarówno wytworzenia, jak i sprzedaży produktów. Znajduje zatem zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Obrazowa argumentacja autora skargi dotycząca obrotu handlowego produktami pochodzenia zwierzęcego nie ma żadnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy, gdyż bezsporne jest, że produkty, o których mowa w kwestionowanych fakturach, mają charakter roślinny (a nie zwierzęcy) i zostały wytworzone "w całości" przed zarejestrowaniem grupy. 6.4. Reasumując, organy zasadnie przyjęły, że Spółce należy przyznać płatności w zmniejszonej wysokości, w ramach pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych. Kwota przyznanych Spółce płatności została obliczona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem przepisów art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, art. 35 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, a także § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia gpr. Stosowne obliczenia zostały przy tym przedstawione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. 7. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku, czyli oddalił skargę.