V SA/Wa 3802/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania M.C. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] maja 2013 r. M.C. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 7,85 ha, w wariancie 2.2. Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 53,05 ha oraz w wariancie 2.4. Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1,10 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, na mocy której przyznał M.C. na rok 2013 płatność w łącznej wysokości 44 925,00 zł z tytułu realizacji pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w tym: • wariant 2.4. Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) – kwotę 363,00 zł do powierzchni 1,10 ha; • wariant 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) – kwotę 44 562,00 zł do powierzchni 53,05 ha. Natomiast kwota płatności w ramach wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania), wyniosła 0,00 zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu M.C. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W powyższej decyzji organ uznał przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego przez Stronę za nieskuteczne i odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na rok 2012. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] października 2013 r. W opinii Kierownika Biura Powiatowego ARiMR podkreślenia wymagało, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 zez m.) zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Strona w 2012 r. podjęła zobowiązanie w ramach pakietu 2. do powierzchni 54,15 ha. Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia w kolejnych latach realizacji programu nie miała możliwości zwiększenia powierzchni realizacji tego projektu. W dniu [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy ww. decyzji. Z kolei w dniu [...] marca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek Strony o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] października 2013 r., wydanych w sprawie przyznania M.C. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości. Strona wniosła także o uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., bowiem w ocenie Strony: "decyzje te opierały się na błędnych ustaleniach powyżej wskazanej decyzji KBP z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]". W wyniku rozpatrzenia wniosku Strony z dnia [...] marca 2015 r. Prezes ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję Nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 stwierdzając, że ww. decyzje nie zostały obarczone wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W dniu [...] lipca 2015 r. M.C. złożyła, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie od powyższej decyzji. W ww. odwołaniu Strona opisała okoliczności związane z zakupem działki ewidencyjnej nr [...] i podjętymi przez nią działaniami mającymi na celu przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego, którym działka ta była objęta, podtrzymała ponadto zarzuty podniesione we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w sprawie przyznania jej płatności rolnośrodowiskowej na lata 2012 i 2013, stanowiące jej zdaniem podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu rażącego naruszenia prawa. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania organ II instancji w pierwszej kolejności zacytował treść § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a nadto wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W powyższym wniosku zadeklarowała realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 7,85 ha, w wariancie 2.2. Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 49,41 ha oraz w wariancie 2.4. Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1,31 ha. Wraz z ww. wnioskiem złożyła oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych lub w przejętym stadzie zwierząt na lata 2007-2013, zgodnie z którym w dniu [...] maja 2012 r., i przejęła od M.S. działkę ewidencyjną nr [...], położoną w województwie [...] – powiat [...], gmina B., o powierzchni 7,85 ha gruntów rolnych objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez przekazującą (M.S.) i zobowiązała się do kontynuacji ww. zobowiązania. W dniu [...] czerwca 2012 r. M.C. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w której zwiększyła powierzchnię deklarowaną w ramach wariantu 2.2. Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) z 49,41 ha na 55,61 ha. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Jednocześnie na mocy ww. decyzji odmówił przyznania M.C. płatności do wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) zadeklarowanego przez Stronę na działce ewidencyjnej nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy ww. decyzji. W ocenie organu II instancji biorąc pod uwagę definicję zobowiązania rolnośrodowiskowego wskazaną w § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a także brak w § 6 ww. rozporządzenia upoważnienia do zmodyfikowania zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wskazanym przez Stronę brak jest podstaw, aby przyjąć, że organy ARiMR przyznając Stronie płatność rolnośrodowisko0wą na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, dopuściły się naruszenia prawa, a naruszenie to nosiło znamiona rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 in fine k.p.a. W chwili wydawania ww. decyzji w obrocie prawnym cały czas pozostawała (niewzruszona dotychczas) decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Ponadto nawet późniejsze wzruszenie powyższych decyzji nie powodowałoby konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Okoliczność taka stanowiłaby bowiem ewentualnie przesłankę do wznowienia tegoż postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła M.C. podnosząc, iż została wydana w oderwaniu od poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącej płatności z tego samego tytułu lecz z okresu wcześniejszego, tj. dotyczącej roku 2012. Skarżąca podkreśliła, iż obie decyzje tzn. dotyczącą roku 2012 jak i 2013 zaskarżyła oraz, że już w roku 2013 NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 944/12 jednoznacznie zakwestionował argumentację organu, na której opierała się zaskarżona decyzja. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu stwierdzenia nieważności wcześniejszych decyzji w zakresie pozbawienia jej płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013 na działce ewidencyjnej nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem prawa; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenie nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. i ta, na którą powoływała się strona skarżąca. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w ww. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia ":rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy w pierwszej kolejności, iż chybiona jest argumentacja organu, jakoby brak było podstaw do kwestionowania przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, albowiem taka płatność również w pomniejszonej wysokości została jej przyznana na rok poprzedni (2012), a decyzje podjęte w tej materii nie zostały wzruszone i są prawidłowe. Otóż odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, iż tutejszy sąd wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn.. akt V SA/Wa 3803/15 uchylił wydane w obu instancjach decyzje organów, które odmawiały stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć odnoszących się do przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu ww. wyroku niezależnie od szerokiej argumentacji wskazującej na oczywiście błędną wykładnię przepisu § 25 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dokonaną przez organy sąd wskazał, że wniosek skarżącej, który wpłynął w dniu [...] marca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w części dotyczącej zmniejszenia płatności związanej z uznaniem za nieskuteczne przejęcia przez skarżącą M.C. uprawnienia rolnośrodowiskowego dotyczącego działki nr [...] powinien zostać uwzględniony. Uwzględnienie tegoż wniosku spowoduje w dalszej konsekwencji konieczność zwiększenia płatności rolnośrodowiskowej nie tylko w roku 2012, ale i w 2013. Zatem wywody organu dotyczące niemożności objęcia zobowiązaniem rolnośrodowiskowym obszaru gruntów większego niż zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności należy odrzucić i to niezależnie od przywoływanych na ich uzasadnienie przepisów prawa. Sąd podkreśla jednocześnie, iż istotą stwierdzenia nieważności decyzji (w całości bądź w części) jest uznanie jej za nieistniejącą w obrocie prawnym (w całości lub części) od momentu jej podjęcia, nie zaś od chwili wydania rozstrzygnięcia oświadczającego taką nieważność. Z tego też względu sąd nie może podzielić poglądu organu jakoby wzruszenie decyzji dotyczących płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 skutkowało jedynie możliwością wznowienia postępowania w sprawie przyznania tychże płatności na rok 2013 (na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Reasumując sąd stoi na stanowisku, iż bezpodstawne było zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej także na rok 2013. Skarżąca bowiem wbrew stanowisku organu skutecznie przejęła uprawnienie do żądania tych płatności również w części dotyczącej działki nr [...], o czym szeroko mowa w uzasadnieniu wyżej przywoływanego wyroku wydanego w sprawie o sygn.. akt V SA/Wa 3803/15. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 p.p.s.a.