V SA/Wa 3838/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi G. M. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ odwoławczy", "Minister"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Miasta [...] (dalej także jako "skarżąca") na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r. [...],[...] (dalej: "organ I instancji") odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania udzielonego na rzecz Gminy Miasto [...] w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", na realizację operacji objętej umową o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. pt. "[...]" – stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Gminę Miasto [...] zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił Gminę Miasto [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dofinansowania udzielonego na rzecz Gminy Miasto [...] w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", na realizację operacji objętej umową o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. "[...]". Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła o zawieszenie ww. postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do dnia zakończenia kontroli doraźnej, o przeprowadzenie której, Gmina Miasto [...] wystąpiła w dniu [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...],[...], Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i 3 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania wszczętego w sprawie zwrotu części dofinansowania udzielonego na rzecz Gminy Miasto [...] w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", na realizację operacji objętej umową o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. pt. "[...]". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzenie kontroli przez Urząd Zamówień Publicznych nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważył, że organ na mocy umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ma prawo sam w ramach prowadzonej weryfikacji przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ocenić jego prawidłowość i nie jest w tym zakresie związany wynikami ewentualnej kontroli tego postępowania, przeprowadzonej przez Urząd Zamówień Publicznych. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie Marszałka Województwa [...]. Zarzuciła mu naruszenie przepisów: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzenie kontroli doraźnej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych w celu ustalenia, czy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w wyniku którego za najkorzystniejszą została uznana oferta złożona przez wykonawcę Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunikacyjnego [...] Sp. z o. o. z [...], doszło do naruszenia przepisów art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych a jeśli tak to czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz czy w postępowaniu tym doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez wskazanie znaków towarowych wskazujących na jedyny konkretny produkt/rozwiązanie bez dopuszczenia rozwiązań równoważnych a więc w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, a jeśli tak to czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cytowanego przepisu; - § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w Programie Operacyjnym Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 - 2013 w zw. z § 17 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...].10.2012r. pt. [...] poprzez zaniechanie zastosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych w zakresie art. 165 ust. 1 i 4 tej ustawy. Rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy uzasadniając wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. przytoczył brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. Wyjaśnił, że wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z kolei przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Minister, analizując powyższy problem, odwołał się do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt: II OSK 2296/12, w którym Sąd uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Jednocześnie Sąd podkreślił, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż niesporne jest, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Jednocześnie Minister zauważył, iż okoliczność błędnego pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia, zawartego w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2015 r., nie oznacza automatycznie obowiązku merytorycznego rozpoznania wniesionego przez stronę zgodnie z tym pouczeniem zażalenia. W tym przypadku błędne pouczenie strony o środkach zaskarżenia nie będzie wywoływało dla niej negatywnych skutków prawnych, a to z tego względu, że w myśl obowiązujących przepisów prawnych prawo do zaskarżenia tego rodzaju postanowienia stronie nie przysługuje. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2015 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w formie zażalenia; 2) art. 112 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że błędne pouczenie przez Marszałka Województwa [...] w postanowieniu z dnia [...] maja 2015r. o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie nie zaszkodziło Gminie Miasta [...], która zastosowała się do tego pouczenia; 3) art. 142 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący mógł zaskarżyć postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015r. w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej przedmiot postępowania pomimo tego, że Marszałek Województwa [...] w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. pouczył skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia, a tym samym pozbawił skarżącego możliwości zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej przedmiot postępowania, tj. w decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015r. o określeniu kwoty w wysokości [...] zł przypadającej do zwrotu od Gminy Miasta [...] wypłaconej w związku z realizacją w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 - 2013" operacji objętej umową o dofinansowanie nr [...] z dnia [...].10.2012 r. pt. [...]; 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzenie kontroli doraźnej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych w celu ustalenia, czy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w wyniku którego za najkorzystniejszą została uznana oferta złożona przez wykonawcę Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunikacyjnego [...] Sp. z o. o. z [...], doszło do naruszenia przepisów art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, a jeśli tak to czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz czy w postępowaniu tym doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez wskazanie znaków towarowych wskazujących na jedyny konkretny produkt/rozwiązanie bez dopuszczenia rozwiązań równoważnych a więc w sposób, który mógłby utrudniać uczciwa konkurencję, a jeśli tak to czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cytowanego przepisu; 5) § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 - 2013 w zw. z § 17 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...].10.2012r. pt. [...] poprzez zaniechanie zastosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych w zakresie art. art. 165 ust. 1 i 4 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, jeżeli ustawa tak stanowi. Tym samym ustawodawca przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji tylko w ściśle określonych przypadkach. Jak wynika przy tym z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przepisy te znajdują zastosowanie, gdy zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot) albo z przyczyn przedmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia nieprzewidzianego w ustawie albo złożenie środka zaskarżenia od aktu niezaskarżalnego). Na wstępie należy zauważyć, że przed nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a., dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r., przepis ten stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Oznaczało to, że zażalenie było dopuszczalne na wszystkie rodzaje rozstrzygnięć wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, tj. zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia zawieszonego postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Po nowelizacji przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Nowelizacja ta polegająca nie na nadaniu przepisowi nowego brzmienia lecz na dodaniu słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" doprowadzić miała do zmiany rozumienia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania" przez jego zawieszenie. Pojęcie "sprawa zawieszenia postępowania", wobec dokonanej nowelizacji, oznacza, iż zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Celem bowiem i istotą tej nowelizacji było dopuszczenie środka zażalenia tylko na rozstrzygnięcie hamujące postępowanie, zatem zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Skutek nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. pozbawiający stronę możliwości wniesienia zażalenia na pozostałe rodzaje rozstrzygnięć w sprawie zawieszenia postępowania, tj. na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania nie ogranicza jednak prawa do ich kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Powyższe stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje, zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2536/14, publ. Baza NSA. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w kwestionowanym postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżąca nie mogła bowiem w myśl art. 101 § 3 k.p.a. skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania udzielonego na rzecz Gminy Miasto [...] w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", na realizację operacji objętej umową o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. pt. "[...]", gdyż od takiego orzeczenia nie przysługuje wspomniany środek zaskarżenia. Tym samym w świetle art. 141 § 1 k.p.a. rozważane zażalenie skarżącej należało uznać za niedopuszczalne, co z kolei rodziło konieczność stwierdzenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalności zażalenia. Zatem kontrolowane postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2015 r. okazało się prawidłowe, co wykluczało wyeliminowano go z obrotu prawnego. Powyższej konkluzji nie zmienia wadliwe pouczenie zawarte w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r. Trzeba bowiem podkreślić, że organ administracji publicznej nie dysponuje kompetencją do samodzielnego kreowania środków prawnych służących do weryfikacji w administracyjnym toku instancji wydawanych przez niego rozstrzygnięć. Dlatego takie pouczenie nie mogło skutkować uzyskaniem przez skarżącą możliwości zaskarżenia wymienionego postanowienia organu I instancji. Powyższy pogląd spotkał się również z aprobatą w judykaturze (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 766/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 108/15, tamże). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.