V SA/Wa 420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dochodów budżetowych; oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa kwoty dochodów budżetowych pobranych przez Miasto [...] . Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Na podstawie przedłożonego przez Prezydenta Miasta [...] kwartalnego sprawozdania z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, Wojewoda [...] ustalił, iż w okresie od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Miasto pobrało dochody budżetowe w łącznej kwocie 11.294.566,23 zł. Z tej kwoty potrąciło następnie udział na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w wysokości 2.612.851,77 zł. W rezultacie, na rachunek Wojewody [...] powinna zostać przekazana kwota dochodów w wysokości 8.636.714,46 zł, natomiast Miasto przekazało kwotę 8.544.795,81 zł. W związku z tym, do przekazania z pobranych dochodów pozostała kwota 91.918,65 zł. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. Prezydent Miasta [...] poinformował Wojewodę [...], że potrącił kwotę 91.918,65 zł, w związku z zaległościami Skarbu Państwa w podatku od nieruchomości za 2012 r. W dniu 28 maja 2014 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dochodów budżetowych podlegających zwrotowi do budżetu państwa oraz w sprawie określenia terminów, od których należy naliczyć odsetki. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że działając jako organ podatkowy wystawił upomnienie, w związku z wystąpieniem zaległości w podatku od nieruchomości za rok 2012, a następnie wobec nieuregulowania zaległości wystawił tytuły wykonawcze oraz złożył wniosek o wszczęcie egzekucji tychże należności. Ponadto zauważył, że udzielił Skarbowi Państwa ulgi w postaci odroczenia terminu płatności zaległości za 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. o numerze [...] Wojewoda [...] określił Miastu [...] kwotę dochodów budżetowych podlegających zwrotowi do budżetu państwa w łącznej wysokości 91.918,65 zł oraz terminy naliczania odsetek, w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), art. 255 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 168 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p."). W uzasadnieniu wskazano, iż do dnia wydania decyzji Miasto [...] nie przekazało do budżetu państwa dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych, należnych za okres od dnia 21 listopada 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., wobec czego należało określić kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami. Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Miasta [...] złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. o numerze [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż ustalony stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a strona Skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że wskazane w decyzji kwoty stanowią należności, które co do zasady, powinny być przekazane do budżetu państwa. Minister wskazał przy tym, iż w ocenie Skarżącej, okoliczności na które powołuje się ona w toku postępowania, stanowią podstawę do "zwolnienia" z obowiązku przekazania dochodów budżetowych w prawidłowej wysokości. Następnie organ zauważył, iż u.f.p. nie przewiduje wyjątków dających podstawę do odstąpienia od wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dochodów budżetowych pobranych i nieodprowadzonych przez Stronę, w związku z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa. W każdym przypadku, gdy stwierdzony zostanie fakt nieprzekazania dochodów budżetowych w określonych w ustawie terminach, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Powyższa decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem zaległość jednostki samorządu terytorialnego powstaje z mocy prawa. W ocenie Ministra, przedstawione zarzuty odwołania nie są usprawiedliwione, bowiem okoliczności, na które powołuje się Miasto, są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 255 ust. 4 u.f.p. Organ wskazał nadto, że dochodzenie należności związanych z podatkiem od nieruchomości nie może odbywać się kosztem naruszenia postanowień art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: 1) art. 255 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na orzeczeniu obowiązku zwrotu dochodów budżetowych w kwocie 91.918,65 zł wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych, w sytuacji gdy powyższa kwota przekazana została na konto bankowe Miasta przeznaczone do obsługi należności Skarbu Państwa a następnie zajęta przez organ egzekucyjny, na postawie tytułów wykonawczych, celem wyegzekwowania przedmiotowej wierzytelności; 2) art. 255 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że sytuacja, w której organ egzekucyjny egzekwujący dług Skarbu Państwa zajął konto bankowe Miasta – przeznaczone do obsługi należności Skarbu Państwa oraz znajdujące się na nim środki pieniężne, czym pozbawił Miasto możliwości dysponowania tymi środkami – wypełnia hipotezę powyższego przepisu, w szczególności oznacza, że Miasto pobrało dochody budżetowe i ich nie przekazało na rachunek dysponenta części budżetowej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym świetle, Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 255 ust. 1 u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca. W myśl art. 255 ust.2 u.f.p., pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1. dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie. Dochody, o których mowa w ust. 1 i 2, są przekazywane wraz z należnymi odsetkami: 1) pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa; 2) naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych w przypadku nieodprowadzonych dochodów budżetowych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2. W przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki (ust. 4). Do dochodów budżetowych nieprzekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego do budżetu państwa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu dotacji (ust.5). Powołane wyżej regulacje nie nastręczają problemów interpretacyjnych, a ich zastosowanie było już wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, z treści art. 255 ust. 1 u.f.p. wprost wynika obowiązek zarządu jednostki samorządu terytorialnego przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszonych o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, przy czym z mocy art. 255 ust. 5 u.f.p., do dochodów budżetowych nieprzekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego do budżetu państwa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu dotacji. Samo zgromadzenie przedmiotowych dochodów na właściwym koncie obowiązku tego nie wypełnia. Konieczne jest "przekazanie" i obowiązek ten nie może zostać w żadnej części zniesiony lub ograniczony przez inne zdarzenia faktyczne i prawne – w tym w sytuacji, gdy komornik zajmie konto bankowe przeznaczone do obsługi należności Skarbu Państwa. Jak podkreśla się w piśmiennictwie (Ludmiła Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 255 ustawy o finansach publicznych) nieprzekazanie pobranych dochodów lub uchybienie terminom ich przekazania, wynikającym z ust. 1 i 2 art. 255 u.f.p., obliguje dysponenta części budżetowej do wydania decyzji określonej w ust. 4 tej ustawy. Niewydanie tej decyzji może skutkować odpowiedzialnością dysponenta części budżetowej z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1843/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1088/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 1095/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa671/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wskazane wyżej poglądy orzecznictwa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że obowiązkiem Miasta było przekazanie pobranych w 2013 r. dochodów do budżetu państwa, stosując odpowiednie pomniejszenia wyłącznie o dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego, związane z wykonaniem konkretnych zadań, zrealizowanych we wskazanym okresie. Omówione wyżej przepisy u.f.p. są w tym zakresie jasne i nie można stosować ich przy pomocy wykładni rozszerzającej. Jedynym tytułem uprawniającym do pomniejszania dochodów odprowadzanych na rachunek budżetu państwa z tytułu realizacji zadań jest przysługujący jednostkom samorządu terytorialnego udział 5% lub 25% w dochodach uzyskiwanych w danym okresie rozliczeniowym, w oparciu o stosowne przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 513) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Niezależnie od tego, należy również pamiętać, że prawa do samowolnego potrącania lub pomniejszania zobowiązań nie przewidują także przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). W konsekwencji, za prawidłowe należało uznać wydanie przez Wojewodę [...] decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dochodów budżetowych, jak również określenie terminów, od których naliczane są odsetki – na podstawie przepisu art. 255 ust. 4 u.f.p. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdza, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw, wobec czego nie zasługują na uwzględnienie. W tym zakresie podzielić należy w szczególności stanowisko Ministra, iż okoliczności, na które powołuje się w niniejszej sprawie Skarżąca pozostają nieistotne z punktu widzenia postanowień art. 255 u.f.p. Określenie kwoty dochodów przypadającą do zwrotu oraz terminu, od którego naliczane są odsetki, jest bowiem w świetle art. 255 ust. 4 u.f.p. obowiązkiem organu, od którego ustawa ta nie przewiduje wyjątków. Przywołać w tym miejscu wypada również stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 618/13, zgodnie z którym, ustawodawca nie wskazuje jakie przyczyny mogą spowodować nieprzekazanie w ustawowych terminach dochodów dysponentowi części budżetowej. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że okolicznością wyłączającą obowiązek przekazania dochodów stanowi zajęcie rachunku bankowego przez organ egzekucyjny w oparciu o tytuł wykonawczy wydany po przeprowadzeniu postępowania cywilnego przez sąd powszechny. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że ustalona w ramach postępowania przed sądem powszechnym odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego z jakiegokolwiek tytułu, skutkująca wszczęciem postępowania egzekucyjnego skierowanego do rachunku bankowego tejże jednostki, wyłączała by obowiązek jednostki samorządu terytorialnego nałożony w drodze ustawowej i pozbawiała by uprawniony organ do wydania decyzji administracyjnej opartej na podstawie prawnej określonej w u.f.p. Oznacza to, że mamy do czynienia z sytuacją, w której z jednej strony na jednostkę samorządu terytorialnego został nałożony obowiązek precyzyjnie określony w u.f.p. i którego realizacja możliwa jest tylko i wyłącznie w drodze postępowania administracyjnego oraz z drugiej strony możliwe jest nałożenie na jednostkę samorządu terytorialnego określonego obowiązku w ramach cywilnej odpowiedzialności tejże jednostki i egzekwowanie tego obowiązku (odpowiedzialności) w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego. Druga z wymienionych sytuacji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania uruchomionego w oparciu o przepisy u.f.p. Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.