V SA/Wa 423/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; - uchyla zaskarżoną decyzję - Wnioskiem z [...] maja 2007 r., M. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie należności składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami za zwłokę. Wniosek umotywowała trudną sytuacją materialną swojej rodziny. Decyzją z [...] września 2007 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") Zakład odmówił wnioskodawczyni umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Zakład wskazał, iż wnioskodawczyni ma na utrzymaniu dwoje dorosłych studiujących dzieci. Syn pobiera rentę inwalidzką w kwocie [...] zł brutto i leczy się po przebytym wypadku. Córka odbywa staż i pobiera stypendium w wysokości [...] zł netto. Wnioskodawczyni nie pracuje zarobkowo, posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, o dochodzie rocznym [...] zł. Zadłużenie wobec Zakładu z tytułu zaległych składek zostało zabezpieczone na tej nieruchomości poprzez wpis do hipoteki. Wnioskodawczyni posiada samochód osobowy [...] z [...] r., zamieszkuje w domu murowanym odziedziczonym po rodzicach. Zakład wyjaśnił, iż fakt kradzieży mienia wnioskodawczyni (pług, kultywator, brony, siewnik, pompa głębinowa) został udokumentowany postanowieniem Prokuratury Rejonowej w L.. Wnioskodawczyni posiada także długi wobec Urzędu Skarbowego w kwocie [...] zł. Zakład wskazał, iż w lipcu 2007 r. wnioskodawczyni wyjechała za granicę w poszukiwaniu pracy. Zdaniem Zakładu wydatki rodziny skarżącej, a zwłaszcza wysokość czesnego za studia dzieci (czesne córki 2000 zł za semestr, syna 3000 zł za semestr) są niewspółmiernie wysokie w stosunku do jej dochodów. Wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jest nadal prowadzone i nie stwierdzono dotychczas całkowitej nieściągalności. Biorąc pod uwagę powyższe Zakład stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności o jakich mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w tym także przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż opłacenie należności nie pozbawi wnioskodawczyni ani jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni odwołała się składając [...] października 2007 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zakwestionowała ustalenia organu i stwierdza, iż wobec niej i jej rodziny zachodzą przesłanki do umorzenia wnioskowanych należności składkowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem Zakładu") decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powtórzył stanowisko i ustalenia Zakładu zawarte w decyzji z [...] września 2007 r. Dodał, że wnioskodawczyni może ubiegać się o przyznanie ulgi o jakiej mowa w art. 29 u.s.u.s. tj. w postaci ratalnej spłaty zadłużenia. W skardze do Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2008 r. uzupełnionej pismem procesowym z 7 czerwca 2008 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreśliła, iż w ostatnim czasie pogłębiło się jej zadłużenie, że jest osobą bezrobotną, pracuje jedynie dorywczo, często brakuje jej pieniędzy na zakupy i leki. Podkreśliła, że syn musi być ciągle rehabilitowany, a także korzystać z opieki poradni psychiatrycznej, co wiąże się ciągłymi wydatkami. Córka z powodu braku pieniędzy nie zapłaciła czesnego za studia i z tego powodu nie została dopuszczona do egzaminów. Mąż wnioskodawczyni jest [...] i nie interesuje się rodziną. Sama nie jest w stanie znaleźć pracy ze względu na wiek. W związku z powyższym nie może uregulować należności składkowych wobec Zakładu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Prezesa Zakładu z [...] listopada 2007 r. Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą - a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, zarówno zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2007 r., jak i decyzję Zakładu z [...] września 2007 r., podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu - Kierownik Oddziału ZUS w R. - R. M. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06). Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Stosownie do art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są Prezes Zarządu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Brak jest zatem podstaw aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego zajęto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyroku z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż powyższe stanowisko i jego uzasadnienie, wyrażone w odniesieniu do członka organu kolegialnego, mają zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w sprawie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje ten sam organ - Zakład. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji z [...] listopada 2007 r. Wykazane wady powołanych decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącej o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.