V SA/Wa 4463/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... września 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji w W. z dnia ... sierpnia 2015 r. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału") z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z siedzibą w W. (dalej: "Kierownik Biura") z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2015. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2015 r. Pan M. B. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR [...] wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004 – 2006) na rok 2015. Pismem z [...] lipca 2015 r. organ wezwał Wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Wezwanie doręczono w dniu [...] lipca 2015 r. W dniu [...] sierpnia Wnioskodawca złożył korektę wniosku. Jednocześnie wyraził wątpliwość co do zasadności przedkładania korekty wniosku w związku ze zmniejszeniem powierzchni o zaledwie 1,55% w wyniku nowej klasyfikacji dokonanej na podstawie dotychczasowych wyników pomiarów z lat sześćdziesiątych. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Kierownik Biura odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie wskazując, że Wnioskodawca uzupełnił braki formalne po upływie 7 dni od daty doręczenia wezwania i jednocześnie po upływie terminu, o którym mowa w przepisie § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – dalej "rozporządzenie z 2004 r." (Dz. U. nr 187, poz. 1929 ze zm.). Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Oddziału zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2004 r. w celu uzyskania wypłaty płatności na zalesianie konieczne jest złożenia wniosku na stosownym formularzu w terminie do dnia 15 lipca danego roku. Skarżący złożył wniosek w przedostatnim dniu terminu (14 lipca 2015 r.), natomiast braki formalne wniosku uzupełnił z uchybieniem 7 – dniowego terminu określonego w wezwaniu. W ocenie organu termin z art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym, który nie podlega przedłużeniu. Skoro Wnioskodawca uzupełnił braki w dniu [...] sierpnia 2015 r. a więc po upływie 7-dniowego terminu zakreślonego przez organ w wezwaniu należało uznać, że wniosek o wypłatę pomocy został złożony w dniu [...] sierpnia 2015 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. Organ wyjaśnił także Skarżącemu, że konieczność ustalenia przez organ kwalifikowalności ma miejsce również w przypadku zmiany powierzchni zalesiania jedynie o 0,04 ha tj. 1,55 %. rozporządzenia z 2004 r. Organ ustosunkował się także do podniesionych przez Wnioskodawcę w zażaleniu okoliczności dotyczących przyczyn uchybienia terminowi na uzupełnienie braków i wyjaśnił, że skoro Skarżący nie złożył odpowiedniego wniosku o przywrócenie terminu, to samo wskazanie przyczyn uchybienia terminowi nie może być dorozumiane jako wniosek strony po przywrócenie uchybionego terminu. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2015. Podniósł okoliczności uzasadniające – w jego ocenie – przywrócenie terminu do złożenia korekty wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2006 r. przyznał płatność na zalesianie na pow. 1,94 ha. w łącznej kwocie [...] zł, na mocy której wnioskodawca uzyskał płatności z tytułu: wsparcia na zalesianie w wysokości [...] zł, płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia; premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej w wysokości [...] zł, płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W związku ze spełnianiem warunków do wypłaty płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie składanych w latach: 2007 - 2014 wniosków o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych Skarżący otrzymywał pomoc przyznaną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. W dniu [...] lipca 2015 r. Skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR kolejny wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych za rok 2015. Kierownik Biura i następnie Dyrektor Oddziału odmówili wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę takiej płatności, ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie i w konsekwencji złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych po terminie określonym w § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. i stosowanym odpowiednio przepisem § 6 ust. 3. Dyrektor Oddziału przypomniał, że termin składania wniosków upływał 15 lipca 2015 roku. Skarżący złożył niekompletny wniosek w dniu [...] lipca 2015 r. Wezwanie do uzupełnienia zostało jemu skutecznie doręczone w dniu [...] lipca 2015 r. Termin do uzupełnienia braków formalnych upłynął w dniu [...] sierpnia 2015 r. Braki formalne zostały uzupełnione przez stronę w dniu [...] sierpnia, a zatem z uchybieniem wyznaczonego terminu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Dyrektor Oddziału uznał, że w razie uzupełnienia przez stronę braków pisma z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., pismo powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, przy czym termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki. W rozpatrywanej sprawie, skoro skarżący złożył korektę wniosku z uchybieniem wyznaczonego terminu, to należy przyjąć, że Skarżący złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych w dniu [...] sierpnia, a więc naruszył termin wskazany w § 5 rozporządzenia z 2004 r. Takie stanowisko znajduje oparcie w treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania jest przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2015 na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz z powodu naruszenia terminu do złożenia wniosku określonego w § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. Rozporządzenie to określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. Zgodnie z treścią przepisu z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. w przypadku, gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2 (oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia), kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Płatność na zalesianie wypłaca się, w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w ust. 2, stała się ostateczna (§ 9 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Zgodnie z przepisem z § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Zgodnie z § 5 do wniosku o wypłatę stosuje się odpowiednio przepis § 6 ust. 3 tego rozporządzenia. Z kolei w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Zgodnie z § 6 ust. 2 płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności. Przepis § 6 ust. 3 nakazuje, aby wniosek o przyznanie płatności został złożony na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. Z przytoczonych przepisów wynika, że regulacja zawarta w § 6 rozporządzenia z 2004 r. dotyczy sytuacji, gdy producent rolny zwraca się do kierownika biura Agencji z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie. Natomiast wniosek o wypłatę, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. dotyczy wypłaty należności (premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa) przysługującej za dany rok. Nie jest to wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest decyzją wydawaną na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie składanego na podstawie § 6 ust. 2. Zasygnalizowana różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o wypłatę premii ma wpływ na rozróżnienie charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5. Termin określony w § 6 ust. 3 dotyczy złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast § 10 ust. 5 reguluje inną kwestię, gdyż dotyczy wyłącznie terminu wypłaty premii, o których mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. O ile więc pierwszy z wymienionych terminów, jako dotyczący treści i powstania prawa do przyznania płatności należy uznać za materialny, o tyle charakteru takiego nie ma już termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r., który związany jest z uruchomieniem procedury wypłaty środków z przyznanej wcześniej beneficjentowi pomocy. Natomiast użyte w nim odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3, nie będzie w tym przypadku oznaczało stosowania wprost, lecz odpowiednie stosowanie z uwzględnieniem specyfiki wniosku, o jakim mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. Innymi słowy, termin wynikający z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. ma jedynie instrukcyjny charakter. Przy dokonywaniu wykładni przepisu z § 10 ust. 5 rozporządzenia - stosowanego "odpowiednio" – należy uwzględnić charakter przedmiotowych płatności, stanowiących ekwiwalent pieniężny za wieloletnie zobowiązanie Producenta, co oznacza konieczność zagwarantowania takiej pomocy na ten wieloletni okres i pewności jej otrzymywania przy spełnieniu warunków przewidzianych prawem. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Podobnie NSA w wyroku z 7 lipca 2015 r. Sygn. akt II GSK 1159/14. Należy także zauważyć, że przepisy rozporządzenia z 2004 r. nie uzależniają odmowy przyznania płatności na zalesienie od spóźnionego wniosku o wypłatę płatności. Przyznane producentowi płatności mogą być wstrzymane bądź też może zaistnieć obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, albo jej zmniejszenia, ale tylko w przypadkach wymienionych w § 13 i § 13a rozporządzenia z 2004 r.. W powołanych przepisach nie wskazano jako podstawy odmowy wypłaty płatności opóźnienia w złożeniu wniosku o wypłatę premii. W konsekwencji – w ocenie Sądu - uchybienie przez Skarżącego terminowi do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie, nie uprawniało organów do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Coroczny wniosek o wypłatę płatności jest konsekwencją przyznanej już wcześniej beneficjentowi pomocy na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie, która wypłacana jest następnie w ratach, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę. Termin określony w § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. jest terminem instrukcyjnym, mającym na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu, jego przekroczenie nie może więc skutkować dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Nie może w szczególności prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia do wypłaty przyznanej wcześniej płatności. Dlatego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2015, z przyczyn przedmiotowych polegających na upływie materialnoprawnego - zdaniem organów - terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Skoro bowiem termin do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2015 rok nie ma charakteru materialnoprawnego, nie było w sprawie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. W zaistniałej sytuacji nie mają znaczenia rozważania organu ani zarzuty skargi dotyczące ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do korekty wniosku o dopłatę. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że zażalenie Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 zawierało wszystkie elementy niezbędne do uznania tego pisma za wniosek o przywrócenie terminu. Nie decyduje w takim przypadku tytuł pisma ale jego treść i rzeczywiste intencje autora. Jeśli organ miał wątpliwości co do charakteru pisma, powinien wyjaśnić tę kwestię ze skarżącym. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i rozważania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.). orzekł jak w sentencji wyroku.