V SA/Wa 453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. w K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oddala skargę Przedmiotem skargi R.[...] w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] grudnia 2018 r. [...]; [...], którą uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], [...] i nakazał zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji, środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zwanego dalej "Fundusz" lub "PFRON", przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy od grudnia 2012 r. do września 2015 r., od listopada 2015 r. do kwietnia 2016 r. oraz od czerwca 2016 r. do grudnia 2017 r. w kwocie łącznej 26.550 zł. Jednocześnie ww. decyzją umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych stronie tytułem dofinansowania za okres październik 2015 r. jako bezprzedmiotowe. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił następujące nieprawidłowości w zakresie pobierania dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego przez stronę za okresy sprawozdawcze w PFRON od grudnia 2012 r. do kwietnia 2016 r. oraz od czerwca 2016 r. do grudnia 2017 r.: wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego zostały wypłacone w formie gotówki, co jest sprzeczne z treścią art. 26a ust. 1 a1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, z późn. zm.); dalej: "ustawa o rehabilitacji". Skarżąca Parafia mimo wezwania przez organ nie dokonała zwrotu środków i z tego względu organ wszczął postępowanie administracyjnego w sprawie o zwrot środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego Decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], [...] Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze w PFRON od grudnia 2012 r. do września 2015 r., od listopada 2015 r. do grudnia 2017 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres sprawozdawczy październik 2015 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydał zaskarżoną do Sądu decyzję z [...] grudnia 2018 r. Wyjaśnił, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Podniósł, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony jako, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, tj. art. 405-414 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025), które w powinny być stosowane zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zauważył, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Organ stwierdził, że art. 26a ust. 1 a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji regulujący kwestię wypłaty wynagrodzeń na rzecz pracowników niepełnosprawnych stanowi lex specialis w stosunku do unormowań kodeksu pracy i jest przepisem o większym stopniu szczegółowości niż art. 86 Kodeksu pracy. Odnosząc się do argumentów strony, iż Fundusz nie dołożył należytej staranności w trakcie postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosków o dofinansowanie, a następnie zaniedbał weryfikację zasadności wypłacania Parafii kwot dofinansowania i dokonywał wypłat przez 5 lat, pomimo, iż w jego ocenie nie było ku temu przestanek oraz naruszył art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", gdyż nie poinformował Parafii o zmianie przepisów ustaw w zakresie formy wypłaty wynagrodzenia wynikającej z art. 26 a ust. 1 a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, choć przy dołożeniu należytej staranności mógł i powinien to zrobić - Organ wyjaśnił że składając wnioski Wn-D za poszczególne miesiące jednocześnie składa się oświadczenie, że dane zawarte we wniosku oraz załącznikach dołączonych do wniosku są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, w tym, że przesłanki niezbędne do otrzymania dofinansowania są spełnione. W związku z powyższym Fundusz miał prawo uznać ww. oświadczenie za zgodne z prawdą bez analizy merytorycznej wniosku. Wyjaśnił również, że Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 poz. 951) nie przewiduje weryfikacji wniosków składanych do Funduszu pod względem materialnym, tj. weryfikacji spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek umożliwiających ubieganie się o dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zdaniem organu nie ma on obowiązku informowania strony o obowiązujących regulacjach prawnych, ponieważ to pracodawca składając wnioski o dofinansowanie powinien zapoznać się z obowiązującymi przepisami i winien dołożyć szczególnej staranności w spełnieniu warunków, z którymi łączy się wypłata dofinansowania Odpowiadając na zarzut strony, iż PFRON dysponując środkami publicznymi zobowiązany był do zachowania szczególnej staranności przy ich rozdysponowywaniu wskazał, że Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ma obowiązek dokonywać analizy prawidłowości spełniania warunków przez pracodawców. Wyjaśnił, iż jeżeli w wyniku kontroli okaże się, że beneficjent nie spełnił warunków do uzyskania pomocy w którymkolwiek z okresów, za które faktycznie została wypłacona pomoc, to PFRON ma obowiązek dochodzić jej zwrotu. Podniósł, że w przeciwnym przypadku w odniesieniu do organu, zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2017 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1311, ze zm.). Organ stwierdził, że podnoszone przez stronę argumenty dotyczące sytuacji ekonomicznej pracodawcy, nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, wobec jednoznacznych ustaleń co do wystąpienia okoliczności z art. 26 a ust. 1 a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Wyjaśnił, że zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ponownie rozpatrując sprawę, stwierdził, iż w zaskarżanym rozstrzygnięciu niewłaściwie określono stronę jako R.[...], podczas, gdy właściwą nazwą jest R.[...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego, które Organ uznał za podstawę wydania decyzji i które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia; 2. art. 9 k.p.a. oraz art. 6 i 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ obowiązków informacyjnych w zakresie zmiany przepisów warunkujących wypłatę Skarżącej dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oraz niezachowanie należytej staranności przy wypłacie danego świadczenia; 3. przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących bezpodstawnego wzbogacenia mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności art. 409, art. 410 § 2, art. 411 pkt 1 i 2 k.c. art. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy rozpatrzyły sprawę zgodnie z przepisami k.p.a. dokonując prawidłowej wykładami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6 oraz 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a.. Decyzja została wydana zgodnie z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 45 ust 3a ustawy o rehabilitacji. Ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania, na podstawie raportu z czynności sprawdzających oraz dołączone do akt listy płac za okres od grudnia 2012 do stycznia 2018 roku, bezsprzecznie świadczą o dokonaniu wypłaty wynagrodzenia niepełnosprawnemu pracownikowi za wymienione w decyzji okresy sprawozdawcze od października 2012 do grudnia 2017 roku w formie gotówkowej. Natomiast przepisy ustawy o rehabilitacji stanowią, że jednym z warunków otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego jest dokonanie wypłaty wynagrodzenia w formie bezgotówkowej, przewidzianej ustawą o rehabilitacji. Zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, z późn. zm.) dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy, jeśli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo- kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. W sprawie niesporne jest, że pracownikowi niepełnosprawnemu - Januszowi Kuśmierskiemu, pracodawca nie dokonywał wypłat wynagrodzenia w sposób przewidziany w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Należne temu pracownikowi wynagrodzenie za miesiące wskazane w decyzji wypłacano gotówką, co potwierdzał własnoręcznym podpisem na liście płac. Wskazany powyżej przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej nie przewiduje możliwości wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w takim przypadku, gdyż określa precyzyjnie sposób wypłaty wynagrodzenia (tak wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2595/15). Organ był zatem zobowiązany do wydania decyzji nakazującej zwrot dofinansowania. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania podstawy prawnej decyzji i naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazać należy, że organ wypełnił obowiązek wskazany w przywołanym przepisie, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia: przepisy proceduralne - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji oraz przepisy prawa materialnego - art. 26a ust. 1a1 pkt 2, art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji. Co prawda, przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną wydawanej decyzji powołano w uzasadnieniu, niemniej jednak organ odwoławczy trafnie wskazuje, że uzasadnienie decyzji stanowi element składowy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. Zatem, jako bezzasadny ocenić należy zarzut braku powołania podstawy prawnej, w szczególności braku wskazania art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis ten został powołany w uzasadnieniu decyzji (str. 16), gdzie w sposób wyczerpujący uzasadniono konieczność jego zastosowania w stanie faktycznym rozstrzyganej sprawy. Niezasadnym jest twierdzenie skarżącej o naruszeniu przepisów art. 9 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., wskazać należy, iż zasada wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie powoduje, że organ zobowiązany jest informować stronę o wszelkich prawach i obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa, także w przypadku zmiany tych przepisów. Strona, starając się o dofinansowanie, winna jest dołożyć wszelkiej staranności, w spełnieniu warunków wymaganych dla jego uzyskania. W treści wniosku "Wn-D" w rubryce składający: "Pracodawca, o którym mowa w art. 26a ustawy, któremu przysługuje dofinansowanie do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych ze środków PFRON". A zatem na wstępie znalazło się odesłanie do treści art. 26a ustawy o rehabilitacji, który określa podstawowe warunki pozwalające Funduszowi na wypłatę dofinansowania, a beneficjent winien dołożyć szczególnej staranności w spełnieniu warunków, z którymi łączy się dofinansowanie. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że pracownicy byli zatrudnieni przed zmianą i te zmiany nie dotyczą ich pracodawcy, gdyż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przestrzegania warunków dofinansowania, które chce otrzymać od Funduszu. Organ administracji publicznej nie jest obowiązany do informowania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1301/11, LEX nr 1291899). Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., gdyż rozstrzygając sprawę organy działały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zatem wykonując dyspozycję normy zawartej w art. 6 k.p.a. dokonały ustalenia mocy wiążącej przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcia, w datach wydania decyzji. Ponadto, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Organ prawidłowo dokonał ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie w sposób wyczerpujący oraz zgodnie z prawdą. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 409, art. 410 § 2 oraz art. 411 pkt 1 kodeksu cywilnego w zw. a z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, należy wyjaśnić, że środki PFRON przeznaczone na dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych stanowią są środkami publicznymi przeznaczonymi na pomoc na dofinansowanie wynagrodzeń zatrudnianych osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 Fundusz otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa na zadanie, o którym mowa w art. 26a - w wysokości do 30% środków zaplanowanych na realizację tego zadania na dany rok. W artykułach od 26a do 26c ww. ustawy zostały szczegółowo uregulowane tryb oraz zasady przyznawania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Natomiast w art. 49e ustawy o rehabilitacji wskazane zostały przypadki, w których PFRON zobowiązany jest do dochodzenia zwrotu środków. Dodatkowo wspomnieć należy, że kwestie związane z egzekucją należności reguluje ustawa o rehabilitacji oraz ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, z późn. zm.). Należności wypłacane na podstawie art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji, wynikają z stosunków publicznoprawnych i taki mają charakter. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu nie mają tu zastosowania. Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.