V SA/Wa 458/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa kwoty pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami oddala skargę Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Powiat ... od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia ... października 2012 r. nr ..., wydanej w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa kwoty pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, Minister Finansów decyzją z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Powiat ... naliczając do przekazania do budżetu państwa dochody pobrane do dnia 31 grudnia 2009 r. z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych nie potrącił jako dochód własny kwoty ... zł od dochodu uzyskanego w wysokości ... zł. W dniu ... stycznia 2010 r. całą uzyskaną kwotę dochodów przekazał na rachunek bieżący dochodów Wojewody Łódzkiego. W efekcie powyższego, potrącenia kwoty ... zł stanowiącej 25% wpływu uzyskanego w roku 2009, Powiat dokonał z kwoty należnej do przekazania na rachunek bieżący dochodów Wojewody Łódzkiego do dnia ... stycznia 2010 r. (zamiast kwoty .... zł przekazano wówczas kwotę ... zł). W wystąpieniu pokontrolnym z dnia ... lutego 2012 r. zwrócono się do Starosty Powiatu ... o przekazanie należnej budżetowi państwa kwoty ... zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia ... stycznia 2010 r. (tj. dnia, w którym Powiat przekazał należne Skarbowi Państwa dochody budżetowe w kwocie ... zł zamiast w wysokości ... zł) do dnia dokonania wpłaty. W związku z brakiem dokonania wpłaty zaległych dochodów, Wojewoda Łódzki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia ... października 2012 r. nr ..., orzekł w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa kwoty ... zł, wraz należnymi odsetkami liczonymi począwszy od dnia ... stycznia 2010 r. do dnia zapłaty. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podniósł, że brak przekazania określonych zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego dochodów pobranych do dnia 10 stycznia 2010 r. do budżetu państwa w trybie zgodnym z art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie jest kwestią sporną. Pobrane przez Powiat dochody budżetowe zostały bowiem pomniejszone przez Stronę o kwotę dochodów przysługujących jednostce samorządu terytorialnego w wysokości ... zł tj. kwotę dochodów, która zdaniem Strony przysługiwała Powiatowi jako dochód własny w związku z realizacją w 2009 r. zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest natomiast wyłącznie ustalenie czy potrącenie przez Powiat ... z należnych Skarbowi Państwa dochodów pobranych w 2010 r. kwoty dochodów należnych Powiatowi za 2009 r. (zatem za inny okres) z tytułu realizacji określonych zadań, było zgodne z prawem. Organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 255 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o kreślone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, według stanu środków określonych na: 1. 10 dzień miesiąca – w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2. 20 dzień miesiąca – w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Poza tym pobrane do dnia 31 grudnia i nie przekazane w terminach, o których mowa w ust. 1 dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnemu odrębnymi ustawami są przekazywane w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy – do pierwszego dnia roboczego po tym terminie. Organ II instancji wskazał, że dochody o których mowa w ust. 1 i2, są przekazywane wraz z należnymi odsetkami: 1. pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowego regulowanych należności stanowiących dochodów budżetu państwa; 2. naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych w przypadku nie odprowadzonych dochód budżetowych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminie, o których mowa w ust. 1 i 2. Zdaniem Ministra Finansów art. 255 ust. 1 ww. ustawy należy rozumieć i stosować ściśle, zatem inne potrącania kwot z należnych dochodów podlegających przekazaniu do budżetu państwa, związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, w świetle ww. przepisu są niedopuszczalne. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje jednocześnie wyjątków uzasadniających odstąpienie od wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dochodów budżetowych pobranych i nie odprowadzonych przez Stronę. W opinii Ministra Finansów decyzja wydana w trybie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie ma charakteru uznaniowego natomiast jej wydanie jest obligatoryjne w przypadku zaistnienia określonych w ww. przepisie przesłanek. Zatem Minister Finansów w pełni podzielił pogląd prezentowany przez Wojewodę Łódzkiego, że potrącenie przez Stronę kwoty ... zł z uzyskanych w roku 2010 r. wpływów osiągniętych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, było bezpodstawne. W ocenie Ministra Finansów kwestia ewentualnego ustalenia i dochodzenia należnych Powiatowi kwot w związku z zadaniami wykonywanymi w 2009 r., zatem w innym okresie nie mieści się w zakresie zastosowanego przez Stronę trybu postępowania i rozliczeń z tytułu wykonywanych zadań. Minister Finansów nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odwołaniu, że uzasadnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego należy doszukiwać się w przepisie art. 405i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny bowiem z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 35/11 wynika, że w sprawie w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), niepotrąconych i przekazanych Skarbowi Państwa droga sądowa jest niedopuszczalna. Zdaniem organu II instancji wywodzenie przez stronę, że z powyższej uchwały wynika, że w rozpatrywanej sprawie przysługuje wyłącznie droga administracyjna, nie oznacza uzasadnienia do przekazywania pobranych dochodów budżetowych "samowolnie" pomniejszonych o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania zadań w innych okresach. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości Powiat ... zarzucając jej obrazę prawa materialnego: art. 255 ustawy o finansach publicznych – poprzez jego błędną interpretację polegającą na ocenie prawnej, że nie jest możliwe potrącenie nadpłaty środków finansowych przekazanych przez skarżącego na rzecz Skarbu Państwa z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zleconych jednostce samorządu terytorialnego z należnością w postaci dochodów z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zleconych jednostce samorządu terytorialnego za rok następny. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący w toku postępowania wykazywał, że istniejąca nadpłata powinna zostać rozliczona w trybie administracyjnym, bo droga sądowa postępowania nie jest dopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej nie oznacza jednak, że Minister Finansów nie ma w ogóle obowiązku zwrócenia należności będącej należnością pieniężną. Brak woli zwrotu nadpłaty przez Ministra Finansów, którego pozycja jest w stosunku do Powiatu dominująca, oraz niedopuszczalność drogi sądowej postępowania cywilnego nie daje skarżącemu możliwości dochodzenia zwrotu nadpłaty w innym trybie, niż poprzez potrącenie należności. W ocenie skarżącego brak możliwości zastosowania tej konstrukcji prawnej całkowicie uniemożliwiłby jednostce samorządu terytorialnego dochodzenie jej słusznych praw. Jeśli Minister Finansów wydałby równocześnie z decyzją z ...12.2012 r. nr ... inną decyzję – o zwrocie nadpłaty dokonanej przez Powiat ... w 2009 r., to ocena decyzji z dnia ...12.2012 r. mogłaby być inna. W sytuacji jednak, gdy Minister Finansów z jednej strony kwestionuje prawo dokonania potrącenia, a jednocześnie problem nadpłaty i trybu dochodzenia jej zwrotu celowo pomija to takiej decyzji nie można uznać za zgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Kwestią sporną jest wyłącznie ustalenie, czy potrącenie przez Powiat ... z należnych Skarbowi Państwa dochodów pobranych w 2010 r. kwoty dochodów należnych Powiatowi za 2009 r. z tytułu realizacji określonych zadań było zgodne z prawem. Na wstępie Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu art. 255 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszonych o kreślone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu określonego na: 1. 10 dzień miesiąca – w terminie do 15 dnia danego miesiąca, 2. 20 dzień miesiąca – w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Nie ulega więc wątpliwości, że Skarżący powinien przekazać pobrane w 2010 r. dochody do budżetu państwa, stosując odpowiednie pomniejszenia dochodów budżetowych wyłącznie o dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego, związane z wykonaniem konkretnych zadań, zrealizowanych we wskazanym w niniejszej sprawie okresie. Powyższy przepis jest jasny i nie można go stosować przy pomocy wykładni rozszerzającej. Nie może więc stanowić podstawy prawnej do dokonania potrąceń ewentualnych należności przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu innych zadań, wykonywanych w innym okresie. Tak więc, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał za nieprawidłowe dokonanie przez Skarżącą potrącenia dochodów, które ewentualnie przysługiwałyby Powiatowi w roku 2009 z przekazanych w 2010 r. dochodów budżetowych. W związku z tym prawidłowe było wydanie decyzji określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki – na podstawie przepisu art. 225 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Należy przy tym pamiętać, że podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa uchwalona na okres roku budżetowego, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała budżetowa na rok budżetowy. Nie może być tak, że w każdym czasie można dokonać potrącenia z dochodów budżetowych uzyskanych w danym roku jakichś kwot przysługujących w latach ubiegłych. Ponadto należy mieć na uwadze, że także obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) nie dają prawa do samowolnego potrącania lub pomniejszania zobowiązań. W świetle powyższego, niezasadny jest zarzut naruszenia ustawy o finansach publicznych. Z tych wszystkich względów na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Niejako na marginesie powyższych rozważań przypomnieć należy, iż analogiczne stanowisko jak w sprawie niniejszej tut. sąd zajmował w bliźniaczo podobnych sprawach oznaczonych m.in. sygnaturami V SA/WA 1088/12 oraz V SA/WA 1843/12.