V SA/Wa 471/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę. Przedmiotem skargi Z. K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") jest postanowienie Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z. (dalej: "Dyrektor Izby" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], oddalające skargę na czynność egzekucyjną zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego, dokonaną przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2012 r., o numerach [...],[...] i [...], obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: maj, czerwiec i lipiec 2011 r. Organ egzekucyjny, w celu wyegzekwowania przedmiotowych należności, zawiadomieniami z dnia [...] października 2012 r., nr [...], nr [...] i nr [...], dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem tj. w [...] S.A. Przedmiotowe zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono Skarżącemu w dniu [...] października 2012 r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...] października 2012 r. Skarżący pismem z dnia 26 października 2012 r. wniósł skargę na dokonane czynności egzekucyjne. We wniesionej skardze Strona zakwestionowała prawidłowość realizacji czynności egzekucyjnej skutkującej zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego. Skarżący powołał się na trudną sytuację finansową oraz okoliczności, które w jego ocenie spowodowały brak środków finansowych na zapłatę należności składkowych. Dyrektor Izby Skarbowej w Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], oddalił skargę jako nieuzasadnioną wskazując, iż zaskarżona czynność egzekucyjna została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W złożonym zażaleniu nie zakwestionowano prawidłowości realizacji czynności egzekucyjnej, natomiast Skarżący zarzucił organowi nienależyte rozważenie jego sytuacji majątkowej i pozbawienie środków na utrzymanie konieczne oraz wskazał okoliczności, które w jego ocenie spowodowały brak środków finansowych na zapłatę należności składkowych. W związku z powyższym wniósł o uznanie skargi jako zasadnej. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Przepis ma na celu ocenę prawidłowości dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym. Zatem w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Minister Finansów w wyniku dokonania analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie stwierdził nieprawidłowości i naruszenia prawa przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnej, do której upoważnia go ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastosowany środek egzekucyjny jest wymieniony w katalogu środków określonych w art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. egzekucja z rachunku bankowego. Zdaniem organu II instancji, środek ten został zastosowany w prawidłowy sposób, zgodnie z art. 80 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu tego wynika, że organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały - do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Minister podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że wszystkie wymogi formalnoprawne wymienione w art. 80 ustawy egzekucyjnej zostały przez organ egzekucyjny spełnione, zaś okoliczności podniesione przez Skarżącego w zażaleniu, a więc nienależyte rozważenie jego sytuacji materialnej, nie mogą stanowić przedmiotu skargi na czynność egzekucyjną. Strona, niezadowolona z podjętego rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zaskarżyła ww. postanowienie Ministra Finansów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił nienależyte rozważenie przez Ministra jego sytuacji majątkowej i fakt, że w wyniku realizacji czynności egzekucyjnych zostanie on pozbawiony środków koniecznych dla utrzymania. Skarżący wskazał, iż drastyczne pogorszenie jego sytuacji materialnej związane jest z tym, iż Urząd Skarbowy w N. rozpoczął kontrolę w jego firmie i dokonał zajęcia 100 % środków na jego koncie gospodarczym. Następnie bank wypowiedział umowę rachunku bankowego. Dalej Skarżący wskazał na trudności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w sytuacji, gdy organ egzekucyjny zajął jego rachunek bankowy przez co utracona została płynność finansowa prowadzonego przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż wydając zaskarżone postanowienie opierał się na art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotowy przepis ma na celu ocenę prawidłowości dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym. Zatem w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego (egzekutora) przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Organ podkreślił, iż odnosząc się do wielokrotnie stawianego zarzutu nienależytego rozważenia sytuacji majątkowej zobowiązanego oraz pozbawienia środków na utrzymanie konieczne zauważyć należy, że okoliczności te nie podlegają ocenie w postępowaniu dotyczącym skargi na czynność egzekucyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia), a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r., wydane po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Z. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postępowaniu zmierzającym do zaspokojenia wierzytelności dochodzonych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (numery: [...],[...] i [...]) obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: maj, czerwiec i lipiec 2011 r. Przystępując do rozważań należy podnieść, że na podstawie art. 18 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej u.p.e.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle zaś art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak wynika z art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zaskarżone postanowienie Ministra Finansów zostało wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 17, 18 i 54 u.p.e.a. Mamy więc w niniejszej sprawie do czynienia ze skargą na czynność egzekucyjną, jaką jest zajęcie prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem tj. w [...] S.A. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora jest samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego, a nie skargą w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., III SA 1995/99, LEX nr 47985, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie Internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, iż tryb składania skargi na czynności egzekucyjne, a ponadto zarzuty, których ujęcie w skardze przesądza o możliwości jej uwzględnienia, muszą być zrekonstruowane na gruncie ustawy egzekucyjnej i dotyczącego jej orzecznictwa sądowego, jak i wypowiedzi doktryny prawa. "Czynność egzekucyjna", w wyniku nowelizacji ustawy egzekucyjnej z 2001 r., została zdefiniowana w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Taki sposób ujęcia czynności egzekucyjnej rodzi pewne problemy natury praktycznej. W art. 54 § 1 u.p.e.a. mowa bowiem o czynnościach egzekucyjnych organu egzekucyjnego i egzekutora. W tym stanie rzeczy uzasadniony, po nowelizacji z 2001 r., staje się pogląd, że pod pojęciem czynności egzekucyjnych kryją się zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego (zob. Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydanie VII, Wolters Kluwer, Warszawa 2015). Jest to ważna zmiana, bowiem do chwili nowelizacji przez czynności egzekucyjne rozumiano przede wszystkim czynności faktyczne, jakie miały miejsce w trakcie postępowania egzekucyjnego. W świetle przedmiotowych rozważań należy przyjąć, iż zaskarżone postanowienie, jako czynność prawna organu należy do prezentowanej kategorii czynności egzekucyjnych. W związku z tym skarga do WSA jest w niniejszej sprawie dopuszczalna, zaś Sąd w dalszej kolejności rozważy zasadność zarzutów skargi. Skarga opiera się na założeniu, zgodnie z którym czynność zajęcia rachunku bankowego jest niedopuszczalna (lub zbyt uciążliwa) ze względu na złą sytuację finansową Skarżącego. Przywołano w niej opis sytuacji materialnej, tj. przede wszystkim bieżące problemy z płynnością finansową prowadzonej działalności gospodarczej i ogólny poziom życia, pozwalający jedynie na – jak wskazał Skarżący – "wegetację". W związku z tym, zdaniem Skarżącego wystąpiło niebezpieczeństwo doznania uszczerbku dla utrzymania koniecznego i likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03, z całokształtu uregulowań w zakresie środków zaskarżania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że skarga z art. 54 § 1 u.p.e.a. przysługuje w sytuacji, gdy stronie nie przysługują inne środki zaskarżenia, oraz że skarga ta dotyczy samych czynności wykonawczych postępowania egzekucyjnego, a nie okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów. Należy w tym miejscu zdecydowanie zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Ministra Finansów w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną może być wyłącznie skonkretyzowany zarzut o charakterze formalnoprawym. Tymczasem skarga zawiera opis sytuacji finansowej Strony i – nie poparte zasadniczo żadną argumentacją – stwierdzenie, iż Dyrektor Izby Skarbowej w Z. nie rozważył w należyty sposób przedmiotowej sytuacji finansowej Skarżącego. Należy zwrócić uwagę na to, że skarga na czynności egzekucyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwała możliwość kwestionowania danej czynności egzekucyjnej za pomocą innych środków zaskarżenia, ale nie wykorzystał ich lub nie przyniosły one żądanego rezultatu. W szczególności nie można podnosić w skardze okoliczności, które mogą być podstawą zarzutów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r., III SA 1503/03). Nie jest dopuszczalne podnoszenie w skardze na czynności egzekucyjne okoliczności stanowiących podstawy zarzutów wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a. również po upływie terminu do wniesienia zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., II FSK 2988/11). W niniejszej sprawie, w której Strona kwestionuje samą istotę egzekucji, należy podzielić pogląd ww. orzecznictwa, które pierwszeństwo przyznaje zarzutom z art. 33 ustawy egzekucyjnej, ograniczając rolę skargi wywodzonej na podstawie art. 54 ustawy egzekucyjnej jedynie do kwestii incydentalnego, formalnoprawnego naruszenia trybu zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego. Omawiana skarga ma charakter środka subsydiarnego i nie będzie dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, albo w sytuacjach gdy istnieje możliwość wniesienia pozwu do sądu (zob. Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne... i cytowane tam orzecznictwo). Skarga ma urzeczywistniać ochronę przed naruszeniami postępowania, a nie kwestionować egzekucję w ogólności. Nie może stanowić skutecznego zarzutu przywoływanie takich okoliczności jak to, że Urząd Skarbowy w N. rozpoczął kontrolę w firmie Strony i dokonał zajęcia 100 % środków na jej koncie gospodarczym. Podobnie fakt wypowiedzenia przez bank umowy rachunku bankowego nie stanowi uzasadnionej przyczyny, z powodu której sąd zobowiązany byłby do uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną. Należy raz jeszcze przypomnieć, iż skarga na czynności egzekucyjne powinna odnosić się do konkretnych uchybień formalnoprawnych, jakie niesie ze sobą zastosowanie danego środka egzekucyjnego. Sąd nie może uwzględnić argumentacji sprowadzającej się wyłącznie do zaprezentowania złej sytuacji ekonomicznej Strony. Z akt administracyjnych sprawy (k. 9-11) wynika, iż do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wykorzystano druk odpowiadający wzorowi ustalonemu dla tego rodzaju dokumentów w rozporządzeniu ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, z późń. zm.). W ocenie Sądu organ egzekucyjny działał tu zgodnie z prawem, dokonując zajęcia ww. wierzytelności w sposób przewidziany procedurą prawną. Ponadto, zastosowany środek nie może być uznany za zbyt dolegliwy, bowiem jest środkiem powszechnym, a wręcz typowym dla realizacji egzekucji świadczeń pieniężnych. Na marginesie warto zauważyć, iż w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GZ 509/15, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał Skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, tj. poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i przydzielenie profesjonalnego pełnomocnika z urzędu. Trudna sytuacja materialna Skarżącego miała kluczowe znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia NSA, jednakże jest ona bezprzedmiotowa dla oceny zasadności skargi na czynność egzekucyjną, co Sąd wykazał powyżej. Biorąc wszystko to pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.