V SA/Wa 4714/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddziału ZUS w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: odrzucić skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którym organ ten uchylił postanowienie ZUS [...] Oddziału w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M.G. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS Inspektorat [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej ZUS. Na wstępie należy zaznaczyć, iż czynności ZUS [...] Oddziału w W. oraz ZUS Inspektoratu [...] należy traktować jak czynności samego ZUS jako osoby prawnej, bowiem pomiędzy wskazanymi podmiotami a ZUS zachodzi tożsamość podmiotowa. ZUS jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących (działającym poprzez Inspektorat [...]) i organem egzekucyjnym (działającym poprzez Dyrektora [...] Oddziału w W.). Kwestia ta została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia: z dnia 26 października 2011 r., II GSK 1070/10; z dnia 16 grudnia 2009, II FSK 680/09 – dostępne w CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). W rozpoznawanej sprawie ZUS wniósł skargę w "swojej sprawie", co oznacza, że aby stwierdzić, że ma legitymację skargową, musi wykazać się interesem prawnym w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, opartym na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia tego środka prawnego stanowi podmiotową przyczynę niedopuszczalności drogi sądowej (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04). Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, opubl. w: ONSA 1997 Nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny, czyli istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Kryterium interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymaga wykazania, iż zaskarżony akt stanowi rozstrzygniecie o indywidualnych prawach i obowiązkach wnoszącego skargę. Interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje przez to w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2008r., sygn. akt I SA/Po 803/08). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., IV SA 1693/97; wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007r., II SA/Gd 527/07). W kontekście powyższego wskazać należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. jako wierzyciel posiada interes w zaskarżeniu wskazanego wyżej postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. Jednakże w niniejszej sprawie równocześnie wydawał on postanowienie jako organ I instancji. Trudno lepiej oddać istotę problemu zaistniałego w sprawie niż zrobił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II FSK 2488/10. Sąd kasacyjny orzekł, iż: "zarówno działania ZUS-u jak i Dyrektora Izby Skarbowej w tej sprawie mają taki sam charakter, to jest władczego działania w zakresie egzekucji danin publicznych wobec jednostki (...). Innymi słowy zarówno ZUS jak i Dyrektor w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, czyli organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa egzekucyjnego wobec jednostki. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - ZUS - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona (uczestnik postępowania) domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Dyrektor Izby Skarbowej jako organ odwoławczy od postanowienia Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS występuje w sprawie nie jako organ nowego postępowania, lecz postępowania zainicjowanego wcześniej, przed organem pierwszej instancji i w tym sensie postępowanie to jest jedynie kontynuacją, następnym etapem, tego samego postępowania. Co za tym idzie, rola ZUS-u pozostaje w nim niezmienna, nadal jest on organem administracji pierwszej instancji. Podobnie sytuacja wygląda na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, ZUS pozostaje organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę postanowienia drugoinstancyjnego, poddawany jest kontroli sądu." Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że instytucja skargi nie może być wykorzystywana do sporów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru (tak NSA w postanowieniu z dnia 26 października 2011 r., II GSK 1070/10). Podzielając przedstawione powyżej poglądy orzecznictwa Sąd stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozstrzygający sprawę administracyjną indywidualnego podmiotu, nie ma statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie przez organ drugiej instancji, a zatem nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.