V SA/Wa 483/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy ; uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2007 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału w [...] (dalej: Prezes Zakładu) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], odmawiającą A. W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Na rozprawie przed Sądem Okręgowym – Sadem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] w dniu 24 stycznia 2006 r. pełnomocnik odwołującej złożył do protokołu wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek, z uwagi na całkowitą nieściągalność. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Zakład odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji ustaloną – na podstawie zebranych dowodów – sytuację rodzinną i majątkową wnioskodawczyni oraz stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości w razie braku całkowitej ich nieściągalności. W szczególności podniesiono, iż przebywanie zobowiązanej na urlopie wychowawczym ma istotny wpływ na pomniejszenie zdolności do zapłaty całej dochodzonej przez Zakład kwoty, jednakże nie jest to sytuacja na tyle zła aby zasadnym było przyjęcie, że zobowiązana nie jest w stanie spłacić zaległej sumy w ogóle. Pismem z 28 kwietnia 2005 r. strona zwróciła się do Prezesa Zakładu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu poinformowała, iż pozostaje bez pracy, samotnie wychowuje dzieci, nie posiada nieruchomości ani majątku ruchomego, utrzymuje się z zasiłku rodzinnego i wychowawczego, zaś dochody jakie uzyskuje z tego tytułu nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb jej dzieci. Wskazała jednocześnie, iż młodsze dziecko cierpi na [...], w związku z czym ponosi wydatki na leki w miesięcznej wysokości około 200 zł. W ocenie strony, nawet podjecie pracy wykonywanej przed urlopem wychowawczym – z której uzyskiwała przychód w wysokości [...] zł brutto – nie umożliwi jej zaspokojenia potrzeb rodziny. Prezes Zakładu decyzją z [...] maja 2006 r. o numerze [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2006 r. Podniesiono przy tym argumenty, które stanowiły treść uzasadnienia decyzji Zakładu. Decyzja Prezesa Zakładu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 grudnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 2341/06 ją uchylił, co spowodowało, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musiał być jeszcze raz rozpoznany przez Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż organ ponownie rozpatrujący wniosek skarżącej naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., bowiem zarówno pod decyzją z 25 maja 2006 r., jak też decyzją z [...] kwietnia 2006 r. podpisały się te same osoby, tj. H. B., A. Ł. i K. M. Zaznaczono przy tym, że przez udział w postępowaniu odwoławczym należy rozumieć nie tylko samo podpisanie decyzji ale również dokonywanie innych czynności, takich jak sporządzanie i podpisywanie pism do strony. Ponadto Sąd dostrzegając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym skonstruowaniu uzasadnienia decyzji, wskazał organowi jakie czynności winien podjąć zajmując się sprawą ponownie. Przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 28 kwietnia 2006 r. Zakład poinformował ją w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 18 kwietnia 2007 r. o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z przepisów k.p.a. Jednocześnie pismem z tego samego dnia pouczono stronę o treści przepisów u.s.u.s. w oparciu o które rozpatrywany jest jej wniosek o umorzenie należności składkowych oraz poinformowano, iż może w ciągu 7 dni złożyć dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie. Pismem z 29 maja 2007 r. skarżąca wyjaśniła, iż jej stan majątkowy nie uległ zmianie i nie jest wystarczający nawet na pokrycie kwoty wydatków postępowania egzekucyjnego. Do pisma załączyła dokumenty potwierdzające wykazywaną trudną sytuację życiową, m. in. zaświadczenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nr 8/07 z 25 maja 2007 r. o korzystaniu z zasiłku rodzinnego na dzieci. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Sądu, decyzją z [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Prezes Zakładu ponownie utrzymał decyzję Zakładu z [...] kwietnia 2006 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ w sposób szczegółowy wskazał na zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy oraz przywołał treść przepisów u.s.u.s. stanowiących podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia. Na tej podstawie Prezes Zakładu dokonał analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony przyjmując, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zaległości, oraz że brak jest przesłanek do ich umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ podniósł jednocześnie, iż z urzędu niemożliwym było przeprowadzenie postępowania w zakresie pozyskania dokładnych informacji o ponoszonych wydatkach związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb strony i jej rodziny, celem ich porównania z uzyskiwanymi dochodami. Nie wystarczające okazały się również – w uznaniu Prezesa Zakładu – informacje dotyczące przewlekłych chorób na które cierpią członkowie rodziny strony, bowiem dane te są niekompletne, w szczególności strona nie określiła specjalistycznej przychodni zajmującej się pacjentem oraz danych ewidencyjnych lekarza prowadzącego. Powołując się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia organ uznał, iż podjęcie decyzji pozytywnej dla strony byłoby przedwczesne ze względu na fakt, iż dotychczasowa sytuacja finansowa pozwalała na regulowanie innych zobowiązań pieniężnych, zaś obecnie w miejsce dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem wypłacanego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego otrzymuje w zbliżonej kwocie zasiłek dla osób bezrobotnych. W skardze z 14 lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. W. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu z [...] czerwca 2007 r. w całości. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), a także naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 5, art. 107 § 3, art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając zgłoszone zarzuty skarżąca wskazała, iż Zakład odmawiając jej umorzenia zaległości nie wyjaśnił jakie należałoby spełnić warunki ani nie wskazał co przemawia na obecną chwilę za tym, iż jest ona w stanie regulować ciążące na niej należności. Zdaniem strony jest oczywistym, że sytuacja w jakiej się znalazła wypełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zaś potwierdzeniem tego jest okoliczność, iż Zakład nie podjął wobec niej postępowania egzekucyjnego. Wskazała również na trudną sytuację rodzinną w jakiej się znalazła, w związku z chorobami członków jej rodziny oraz koniecznością sięgania do pomocy społecznej. Zarzuty natury procesowej sprowadzają się do wytknięcia błędów organu w uzasadnieniu decyzji, w szczególności powoływania się na wiek wnioskodawczyni, który w jego ocenie pozwala zaliczyć ją do kategorii osób znajdujących się w okresie aktywności zawodowej. Ponadto w ocenie skarżącej organ nie może wychodzić poza stan faktyczny i prawny określony w decyzji nr [...], zaś powoływanie się na stan faktyczny z 2007 r. mające uzasadnić słuszność decyzji z 2006 r. jest niedopuszczalne i sprzeczne z art. 138 § 2 k.p.a. Naruszone zostało również prawo skarżącej do bezstronnego rozpoznania sprawy, bowiem w postępowaniach zakończonych wydaniem obu decyzji brał udział ten sam pracownik – K. M., co zresztą stanowiło podstawę uchylenia wcześniejszej decyzji Prezesa Zakładu przez sąd administracyjny. Zdaniem strony naruszona została również zasada dwuinstancyjności postępowania, bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznany został przez ten sam organ, tj. Oddział Zakładu w [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W późniejszym piśmie procesowym z 13 marca 2008 r. pełnomocnik skarżącej ponowił wnioski i zarzuty podnoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił przede wszystkim ten zarzut skargi, który odnosi się do naruszenia jednej z zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady bezstronnego załatwienia spraw oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Uchybienie organu w tym zakresie stanowiło podstawę uchylenia decyzji Prezesa Zakładu z [...] maja 2006 r. o numerze [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 2341/06. Stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać zatem należy, iż w uzasadnieniu wyroku z 19 grudnia 2006 r. podniesiono, iż zarówno pod decyzją z [...] kwietnia 2006 r., jak i z [...] maja 2006 r. podpisały się te same osoby, tj. H. B., A. Ł. i K. M., co stanowiło naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podniesiono również, iż pomimo tego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie rozpoznaje ten sam organ, to nie powinny rozpoznawać sprawy te same osoby, ponieważ w postępowaniu należy uwzględniać regulację o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Według art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji przez ten organ. Przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r. sygn. V SA 2535/01 niepubl., wyrok NSA z 24 marca 1983 r. sygn. I SA 1714/82 ONSA 1983/1/35). Rozpoznając niniejszą sprawę podzielić należy wywody zaprezentowane przez Sąd we wcześniejszym wyroku, uznając jednocześnie, iż zachowują one pełną aktualność na gruncie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, iż K. M. – po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania na skutek uchylenia wyrokiem Sądu – podpisała się zarówno pod zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 18 kwietnia 2007 r. (k. 154 akt administracyjnych), pismem z tego samego dnia o numerze [...] informującym stronę, iż może w ciągu 7 dni złożyć dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie (k.156-158 akt administracyjnych), jak również pod pismem z 22 maja 2007 r. (k. 170-172 akt administracyjnych). Takie czynności pracownika organu uznać należy, za udział w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie organu, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej wniosku, tj. bez udziału pracowników biorących udział przy rozpatrywaniu sprawy przed złożeniem środka zaskarżenia. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit b p.p.s.a. Niezależnie od tego, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania legło u podstaw zapadłego wyroku, odnieść należy się do innych zarzutów zaprezentowanych w skardze. Nie można podzielić tych twierdzeń autora skargi, które odnoszą się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy – co nie budzi wątpliwości tak w doktrynie, jak i ugruntowanym już orzecznictwie – że organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia winien przeprowadzić ponownie postępowanie zmierzające do wnikliwego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zatem nie może się ograniczyć tylko do samej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, ignorując zarzuty odwołania, jak i odwrotnie, postępowanie odwoławcze nie może sprowadzać się tylko do polemiki z tymi zarzutami. Zadaniem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowania przed organem administracji publicznej. Powyższe zasady znajdują odpowiednie zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem organ dokonujący ponownej analizy materiału dowodowego ma obowiązek brać pod rozwagę wszystkie okoliczności które są mu znane, a które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko ograniczać się do badania prawidłowości oceny dowodów zgromadzonych przed ponownym rozpatrywaniem sprawy. Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który w ocenie autora skargi miałby się przejawiać w naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Ze swej istoty wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany jest do tego samego organu, który rozstrzygał sprawę wcześniej. Dla zachowania jednakże podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady bezstronności, koniecznym jest jego rozpatrzenie przez inne osoby (pracowników) niż te, które brały udział w pierwotnym załatwieniu sprawy. Potwierdza to również redakcja art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się do Prezesa Zakładu. Przepis ten wskazuje tryb wnoszenia środka zaskarżenia (uwzględniający powyższe zasady postępowania), jednakże nie określa organu właściwego do jego załatwienia. Organem tym pozostaje Zakład. W niniejszej sprawie decyzja z [...] kwietnia 2006 r. wydana została przez Zakład, zaś w jego imieniu z upoważnienia Prezesa Zakładu podpisana została przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] H. B. Natomiast zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2007 r. wydana została przez działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Dyrektora Oddziału w [...] A. Ś. Nie oznacza to jednak, że Prezes działał w tym przypadku we własnym imieniu, lecz uznać należy iż ponownie rozpoznał wniosek i wydał orzeczenie w imieniu Zakładu. Kwestia natomiast działania w imieniu organu oraz podpisywania decyzji z upoważnienia znajdowała swoje umocowanie w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80 z 1999 r., poz. 914 ze zm.). Na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach, m. in. z 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 224/06, czy z 14 grudnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 264/06. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego – wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na podstawę do wznowienia postępowania – ograniczyć należy się do wskazania organowi, iż nie jest w sprawie jasne czy badaniu podlegała sama okoliczność zaistnienia całkowitej nieściągalności zadłużenia. W podstawie prawnej decyzji z [...] kwietnia 2006 r. przywołano wyłącznie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zaś z jej uzasadnienia nie wynika jednoznacznie czy organ rozważał przesłanki określone w ust. 3 omawianego przepisu, zwłaszcza, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych uzasadnienia do wyroku Sądu Okręgowego – Sadu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z 7 lutego 2006 r. wynika, iż pełnomocnik skarżącej złożył wniosek do protokołu rozprawy w dniu 24 stycznia 2006 r., powołując się na całkowitą nieściągalność należności składkowych (k. 18 akt administracyjnych). Z wyłuszczonych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.