V SA/Wa 4850/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T.G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia ... sierpnia 2015 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. G. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez T.G. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), wydane w dniu [...] listopada 2015 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2014 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej [...] stycznia 2015 r.) T.G. (dalej: "Skarżący", "Strona") złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania Skarżącemu numeru identyfikacyjnego. We wniosku Strona wskazała, iż żąda wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145a § 1 K.p.a., a w uzasadnieniu wniosku podniosła m.in.: " W dniu [...] stycznia 2015 r. wyszło na jaw, a strona dowiedziała się, iż w sprawie wpisu T.G. zapadła w 2004 r. decyzja ostateczna, a zatem wszystkie kolejne decyzje w tej samej sprawie w trybie zwyczajnym są z mocy prawa nieważne, jako decyzje wydane w sprawie już rozstrzygniętej." Po rozpatrzeniu ww. wniosku Dyrektor Oddziału ARiMR wydał w dniu [...] lipca 2015 r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a § 1 K. p. a. zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. W tym samym dniu organ wydał postanowienie o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu było, wg organu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., które na dzień wydania tego rozstrzygnięcia toczyło się w drugiej instancji przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Strona złożyła wniosek o uzupełnienie postanowienia Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. o wznowieniu ww. postępowania poprzez rozszerzenie podstawy prawnej wznowienia postępowania o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżący złożył również wniosek o rozszerzenie podstawy prawnej wznowionego postępowania o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, ewentualnie o wszczęcie odrębnego postępowania w oparciu o tę przesłankę w związku z ujawnieniem z dniem [...] stycznia 2015 r. istnienia w dniu wydania podważanej decyzji ostatecznej decyzji administracyjnej Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wpisaniu Skarżącego do ewidencji producentów. W dniu [...] sierpnia 2015 r. organ wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia przedmiotowego postanowienia. Natomiast w odpowiedzi na wniosek o rozszerzenie podstawy prawnej wznowienia ww. postępowania o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ewentualnie o wszczęcie odrębnego postępowania w oparciu o ten przepis, Dyrektor Oddziału ARiMR w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia ww. postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Strona wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wznowienia ww. postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. o numerze wskazanym wyżej Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wznowienie postępowania jest szczególnym rodzajem procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych, wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej. Wniesienie przez podmiot podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego natomiast uruchamia postępowanie wstępne, którego celem nie jest badanie przyczyn wznowienia a jedynie ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Powinność zbadania przyczyn wznowienia podkreślił organ aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno, co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy. Badając kwestię dochowania terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania, organ poddał analizie nie tylko wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej), ale przede wszystkim wniosek Strony z dnia [...] stycznia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej). Organ podkreślił, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej), Strona wyraźnie wskazała, iż żąda wznowienia postępowania "na mocy art. 145a § 1 K.p.a." powołując się na wyrok TK z dnia 3 grudnia 2013 r. Jednocześnie Strona przytacza argumenty stanowiące zdaniem strony okoliczność, która wyszła na jaw w dniu [...] stycznia 2015 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, "iż istnieje ostateczna i pozostająca w obiegu prawnym decyzja z 2004 r. w sprawie wpisu T.G. do ewidencji producentów, w tym dniu strona dowiedziała się o tej okoliczności, okoliczność tę organ powinien uwzględnić więc we wznowionym postępowaniu włączając odpis wskazanej decyzji z poświadczeniem jej ostateczności do materiału dowodowego". W opinii organu odwoławczego, powyższe treścią swoją może odpowiadać brzmieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...) 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję (...)". Reasumując organ podkreślił, że mimo iż we wniosku, Strona nie przytacza wprost przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jako przesłanki żądania wznowienia postępowania, to podniesione w uzasadnieniu argumenty mogą odnosić się do przesłanki wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a., jak i z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy zatem uznać, iż Strona oprócz żądania wznowienia z powodów, o których mowa w przepisie art. 145a § 1 K.p.a., wniosła również żądanie w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przedstawiając powyższe organ stwierdził, że w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje termin, w jakim Strona dowiedziała się o okoliczności powodującej jej zdaniem konieczność wznowienia postępowania, gdyż argumenty przytoczone zarówno w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., jak i w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., nie wypełniają ustawowej przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., na którą powołuje się Strona. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości co do faktu, iż "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" powinny istnieć w dniu wydania decyzji, której uchylenia żąda Strona, a okoliczność na którą powołuje się Strona, tj. wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu, na mocy którego zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego uznaje się za decyzję administracyjną, nastąpiła z dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, tj. 1 stycznia 2015 r., a więc już po dniu wydania decyzji ostatecznej przez Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] lipca 2014 r., a wbrew twierdzeniu Strony, ustawa ta nie działa wstecz. Organ stwierdził, że okoliczność ta nie mogła istnieć w dniu wydania decyzji, co do której Strona żąda uchylenia w ramach postępowania wznowieniowego. Okoliczność ta jest nowa, jednakże zaistniała dopiero po wydaniu w dniu [...] lipca 2014 r. decyzji ostatecznej przez Dyrektora Oddziału ARiMR. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż bez przeprowadzenia postępowania dowodowego organ przyjął, że "istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym", a dokonane przez organ rozstrzygnięcie narusza art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązujący organ do rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący, w oparciu o dowody zebrane w sposób wyczerpujący. Organ nie wyjaśnił przy tym jakie "przeszkody formalne" powstrzymały organ od dokonania ustalenia, czy faktycznie, jak zgłaszała Strona, z dniem [...] stycznia 2015 r. wyszło na jaw istnienie ostatecznej decyzji z 2004 r. o wpisaniu Skarżącego do ewidencji producentów, istniejącej w obiegu prawnym również w 2014 r. Zgodnie z wolą prawodawcy, ujawnioną w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dn. 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o ewidencji producentów, zaświadczenie o wpisie do ewidencji producentów musi być uznawane przez organa Agencji za decyzję, która była ważna od daty jej wydania, tj. 2004 r., bo po dniu [...] stycznia 2015 r. decyzja ta zachowała posiadaną od daty jej wydania ważność. Natomiast organy obu instancji, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., nie wskazały dlaczego tej decyzji ostatecznej, znanej organom z urzędu odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, co stanowi rażące naruszenie art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a. Strona złożyła dwa pisma zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego Skarżącemu. We wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Strona wskazała, iż żąda wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145a § 1 K.p.a., a w uzasadnieniu wniosku podniosła m.in.: " W dniu [...].01.2015 r. wyszło na jaw, iż istnieje ostateczna i pozostająca w obiegu prawnym decyzja z 2004 r. w sprawie wpisu T.G. do ewidencji producentów, w tym dniu strona dowiedziała się o tej okoliczności, okoliczność tę organ powinien uwzględnić więc we wznowionym postępowaniu włączając odpis wskazanej decyzji." Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Strona złożyła wniosek o rozszerzenie podstawy prawnej wznowionego postępowania o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ewentualnie o wszczęcie odrębnego postępowania w oparciu o tę przesłankę w związku z ujawnieniem z dniem [...] stycznia 2015 r. istnienia w dniu wydania podważanej decyzji ostatecznej decyzji administracyjnej kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wpisaniu Skarżącego do ewidencji producentów. W treści pisma z dnia [...] lipca 2015 r. Strona odwołała się do tych samych okoliczności uzasadniających w jej przekonaniu wznowienie postępowania, na które wskazywała już we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wydał w dniu [...] lipca 2015 r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 145a § 1 K. p. a. W tym samym dniu organ wydał postanowienie o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania wznowionego ww. postanowieniem. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., które jest przedmiotem skargi, organ II instancji utrzymał ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes ARiMR wskazał m.in., że użyte przez Stronę w pierwszym wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. argumenty mogą odnosić się do przesłanki wznowienia z art. 145a § 1 K. p. a., jak również do przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy zatem uznać, że w pierwszym wniosku Strona wniosła również żądanie wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K. p. a. Sąd podkreśla, że wszczęcie postępowania wznowieniowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 559/08, wyrok z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1163/08), na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OW 157/13 NSA stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zgodnie z przepisem art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw, na których opiera swoje żądanie i wykazać zachowanie miesięcznego terminu od kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11 zasadnie wskazano, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem organ rozpatrując wniosek Strony związany był podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., a jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 2015 r. po rozpatrzeniu tego wniosku, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym postanowieniem, organ odmówił wznowienia postępowania po rozpatrzeniu ponownego wniosku Strony o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2014 r., odnoszącego się do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., powoływanej już we wcześniejszym wniosku, po rozpatrzeniu którego wznowił postępowanie. Takie działanie organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalności (art. 6 K.p.a.) i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 kpa). Organ zobowiązany jest zbadać zachowanie ww. terminu z urzędu bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Nie znajduje zatem uzasadnienia wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko organu, iż bez znaczenia pozostaje termin, w jakim Strona dowiedziała się o okoliczności powodującej jej zdaniem konieczność wznowienia postępowania. Natomiast na tym etapie niedopuszczalne jest dokonywanie oceny, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1178/07). W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest złożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 K.p.a.), a w przypadku gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do rozpoznania pisma z dnia [...] lipca 2015 r., jako odrębnego wniosku o wznowienie postępowania wobec faktu, że na okoliczności wskazane w tym piśmie Strona powoływała się już we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. po rozpatrzeniu którego, w dniu [...] lipca 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Zatem wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył powołane wyżej przepisy prawa. W tym stanie rzeczy organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej oceny prawne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r. poz.718), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.