V SA/Wa 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Finansów z dnia... października 2013 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej pobranej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości oddala skargę Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej L., od decyzji Wojewody W. z dnia ... maja 2012 r., nr ... wydanej w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej w kwocie ... zł.: Minister Finansów decyzją z dnia... października 2013 r., nr ... 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu, od którego nalicza się odsetki w sprawie i rozstrzygając co do istoty sprawy w tym zakresie orzekł, że naliczenie odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych następuje począwszy od dnia 13 grudnia 2011 r., do dnia dokonania zwrotu dotacji; 2. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda W. orzekł w przedmiocie zwrotu przez Gminę Miejską L. kwoty ... zł. stanowiącej pobraną z budżetu państwa w 2010 r. w nadmiernej wysokości część dotacji celowej na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym oraz w przedmiocie określenia terminu naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (tj. od dnia 1 marca 2011 r., - dnia przekazania Wojewodzie W. przez Najwyższą Izbę Kontroli informacji o niewywiązaniu się przez niektóre jednostki samorządu terytorialnego z postanowień art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). W ocenie strony, decyzja Wojewody W. rażąco narusza prawo, dlatego powinna być uchylona, ponieważ nie zaszły przesłanki do uznania, że Gmina zobowiązana była do finansowania stypendiów uczniowskich w wysokości co najmniej 20% kosztów realizowanego zadania. Zasada określona w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że finansowanie ze środków budżetu państwa zadań bieżących lub inwestycyjnych gmin nie może przekroczyć 80% ich wartości. Przepis ten określa, że od zasady tej istnieją wyjątki rangi ustawowej. Zdaniem Gminy wyjątek taki został określony w art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W opinii Ministra Finansów w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. Zarówno interpretacja literalna, jak i interpretacja systemowa, mającego zastosowanie w sprawie, art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych są jednoznaczne. Zgodnie z tym przepisem, kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80 % kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jak wynika z art. 2 pkt 4 powyższej ustawy, ilekroć w ustawie o finansach publicznych mowa jest o (...) odrębnych ustawach – rozumie się przez to ustawy inne niż niniejsza ustawa oraz ustawa budżetowa. Jednocześnie, żaden z przepisów zawartych w ustawie o systemie oświaty (ustawie odrębnej) nie stanowi, by dotacje celowe na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym mogły być przyznane w wyższej wysokości niż wynika to z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przepisu stanowiącego lex specialis w odniesieniu do art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowi przy tym, w ocenie Ministra Finansów, art. 90 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie tym chodzi zarówno o pomoc materialną rozumianą jako pomoc materialną o charakterze socjalnym, czyli stypendia szkolne i zasiłki szkolne, jak i o pomoc materialną o charakterze motywacyjnym. Pomoc materialna ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa przysługuje bezpośrednio uczniowi w sytuacji pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. Wskazany przez stronę art. 90b ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie odnosi się ponadto w żadnym zakresie ani do pojęcia dotacji celowej, ani tym bardziej do kwestii proporcji. Poza tym ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia dofinansowania i finansowania realizacji zadań publicznych (por. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz art. 127 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych zawierający definicję dotacji celowych). Rozróżnienie takie zawierają również: ww. art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ww. art. 128 ust. 2 oraz art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, definiujący pojęcie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne wynikające z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca odwołuje się wprost do dotacji celowych, do proporcji, i w którym dodatkowo jest mowa o dofinansowaniu określonych zadań. Istotne jest przy tym również, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 90 p ustawy o systemie oświaty). Jak słusznie (zdaniem Ministra Finansów) zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 1995 r. sygn.. K 4/95. OTK 1995/2/11, zadania własne finansują gminy w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być – i faktycznie bywają – uzupełniane m.in. dotacją celową z budżetu państwa. W uzasadnieniu wyroków z dnia 28 czerwca 2001 r. sygn.. akt U 8/00 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt K 35/05 Trybunał ten co do zasady potwierdził ww. pogląd wyjaśniając, że z istoty zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny. Zdaniem Ministra Finansów, z istoty zadania (własnego jednostki samorządu terytorialnego) i obowiązujących przepisów, należy wywieść wniosek, że przedmiotowe świadczenia na rzecz uczniów nie mogą być finansowane w całości z budżetu państwa, lecz powinny być jedynie w określonym zakresie dofinansowywane. Ponadto użycie w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyrazu dofinansowanie oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy. W związku z tym, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia przynajmniej 20% kosztów realizacji zadań własnych w zakresie udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest przepisem określającym jedynie poziom przyznanej dotacji celowej, który nie może być przekroczony, chyba, że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. Reasumując, w ocenie Ministra Finansów, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania w sprawie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Uzasadniając przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej naliczania odsetek i ponownego orzeczenia co do istoty sprawy w tym zakresie, Minister wyjaśnił, że co do zasady podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn.. akt II GSK 288/09, wydanym na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nienależnie pobrana dotacja, co do zasady, podlega zwrotowi do dnia 28 lutego roku następnego po roku w którym udzielono dotacji, zaś naliczanie odsetek ma sprzyjać dyscyplinie finansowej wydatkowania pieniędzy publicznych. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie, że dotacja była pobrana nienależnie, w razie potwierdzenia tego ustalenia w postępowaniu dowodowym w sprawie o zwrot dotacji, uzasadnia naliczanie odsetek od daty tego stwierdzenia w protokole kontroli, bowiem już od tej daty, strona powinna liczyć się z obowiązkiem zwrotu dotacji. Pogląd odmienny prowadziłby do sytuacji, że przez cały czas trwania postępowania o zwrot nienależnie pobranej dotacji, korzystałaby z nienależnie pobranych pieniędzy publicznych całkowicie "bezkosztowo", tj. bez obowiązku zapłaty odsetek za ten okres. W ocenie Ministra Finansów, podstawy do określenia terminu naliczenia odsetek nie powinno, w stanie faktycznym sprawy, stanowić pismo Najwyższej Izby Kontroli z dnia 1 marca 2011 r., ponieważ pismo to, nie zostało udostępnione Gminie, z kolei postepowanie w sprawie wszczęte zostało po ponad 8 miesiącach od powzięcia informacji przez organ administracji publicznej o stwierdzonych nieprawidłowościach. Określenie Stronie terminu naliczania odsetek od dnia 1 marca 2011 r. mogłoby być ocenione jako naruszenie zasady określonej w art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Minister Finansów uznał zatem, że termin, od którego należy naliczać odsetki w sprawie, w jej stanie faktycznym, powinien stanowić dzień 13 grudnia 2011 r., tj. dzień doręczenia decyzji z dnia... grudnia 2011 r., nr ..., od której Strona złożyła odwołanie. Należy przyjąć, że z tą datą fakt stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji był Gminie znany i począwszy od tej daty Gmina powinna liczyć się z koniecznością naliczania odsetek w sprawie. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła Gmina Miejska L. zarzucając jej naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa merytorycznie, gdyż nie zaszły przesłanki do uznania, iż Gmina zobowiązana była do finansowania stypendiów uczniowskich w co najmniej 20 procentach. Zasada określona w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że finansowanie ze środków budżetu państwa zadań bieżących lub inwestycyjnych gmin nie może przekroczyć 80% ich wartości. Jednakże przepis ten wskazuje także, że od zasady tej istnieją wyjątki. Zdaniem skarżącego wyjątek taki został określony w art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym: "Uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje, że jest ona "lex specialis" w stosunku do art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bądź też stanowi wyjątek określony w tym przepisie. Jednocześnie skarżąca za własne przyjmuje stanowisko Ministra Edukacji Narodowej, zawarte w piśmie z ...11.2011 r. znak: ... oraz z ...07.2010 r., znak: ... w którym MEN wyraża stanowisko o 100% finansowaniu stypendiów ze środków budżetu państwa. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz. 1269 z p.z.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada zatem legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia – Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I, jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. Od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), dalej: u.f.p. z 2009 r.,), która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast zapis ust. 2 brzmi, iż kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 128 ust. 2 nowej ustawy o finansach, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadań własnych gminy bieżących i inwestycyjnych. Należy zatem uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. W tym miejscu należy również wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących interpretacji zapisu art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (patrz m.in. wyroki z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn.. akt V SA/Wa 2105/11; z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn.. akt V SA/Wa 2119/11; niepubl, zawarte w :Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyżej wspomnianego orzecznictwa należy wywieść, iż przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Stosując wykładnię językową należy bowiem kierować się znaczeniem słów oraz tym, że ustawodawca racjonalnie używał takich, a nie innych słów. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. z 2009 r. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobranej w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Należy ponadto wskazać, że zawarte we wspomnianym przepisie określenie "chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej" również należy ściśle interpretować, nie można przy tym mówić o jakimkolwiek domniemaniu istnienia wyłączeń spod działania art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. Tylko wyraźnie wskazane w innych obowiązujących przepisach prawa (ustawach) wyłączenia będą miały skutek w postaci braku zastosowania górnego limitu dofinansowania. Taką regulację zawiera, na przykład ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267 poz. 2259). W tym miejscu podkreślić należy, że żaden z przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie stanowi, by dotacje celowe na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym mogły być przyznane w wyższej wysokości, bądź też by dotacje celowe były przyznawane w pełnej wysokości realizowanego zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi bowiem jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne wynikające z art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w którym ustawodawca odwołuje się wprost do dotacji celowych. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma także okoliczność, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 90p ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Należy zgodzić się z organem, że z istoty zadania (własnego jednostki samorządu terytorialnego) i obowiązujących przepisów, które powołano w sprawie należy wywieść wniosek, że przedmiotowe świadczenia na rzecz uczniów nie mogą być finansowane w całości z budżetu państwa, lecz powinny być jedynie w określonym zakresie dofinansowywane. To ze względu właśnie na charakter zadań (zadania własne jednostek) ustawodawca przewidział możliwość ich dofinansowania. Żaden z obowiązujących przepisów nie stanowi jednocześnie o zwolnieniu jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jest przepisem określającym jedynie poziom przyznanej dotacji celowej, który nie może być przekroczony, chyba, że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. Jak wynika z art. 2 pkt 4 ww. ustawy o finansach ilekroć w ustawie o finansach publicznych mowa jest o (...) odrębnych ustawach – rozumie się przez to ustawy inne niż niniejsza ustawa oraz ustawa budżetowa. Zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie jest również zasadny. Stosownie bowiem do art. 169 ust. 2 i 4 ustawy o finansach publicznych, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Wydane w sprawie decyzje zgodne są z ww. przepisami. Zauważyć należy również, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie więc organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. Z tych też powodów nie można się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w skardze, iż decyzje organów naruszają przepisy w niej wskazane. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy także przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrany materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparcie o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.