V SA/Wa 494/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z (...)stycznia 2018 r. znak (...)Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z (...)września 2017 r. znak (...) i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, (dalej: "NCBiR"), pismem znak: (...)z (...)listopada 2015 r. poinformowało P. P. M., R. M. Sp. J., (dalej: "beneficjent", "strona"), o rozwiązaniu Umowy o dofinansowanie nr (...) oraz wezwało do zwrotu środków. Pismo to zawierało obszerne wyjaśnienie powodów, które były powodem rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia. Wnioskiem z 15 lutego 2017 r. pełnomocnik beneficjenta wystąpił o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji NCBiR z (...)maja 2015 r. znak (...), która została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z (...)października 2015 r. znak (...)) oraz "decyzji" z (...)listopada 2015 r., znak: (...)w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków. Postanowieniem z (...)września 2017 r., znak: (...)Minister Rozwoju i Finansów, jako organ I instancji, wskazując na treść art. 61a § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności powyższego oświadczenia woli NCBR z 12 listopada 2015 r. Minister wskazał, że mając na uwadze zakres przedmiotowy wniosku beneficjenta z 15 lutego 2017 r. należy uznać, że oświadczenie woli NCBiR z 12 listopada 2015 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków, nie jest decyzją administracyjną. Są to czynności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem ich kwestionowanie nie należy do drogi administracyjnej w rozumieniu art. 1 kpa. Tym samym stwierdził, iż rozstrzyganie w zakresie zasadności rozwiązania przez NCBiR umowy o dofinansowanie, nie mieści się w granicach niniejszego postępowania. Powyższa kwestia może być jednak przedmiotem rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym. Na przedmiotowe postanowienie organu I instancji z dnia 7 września 2017 r. strona złożyła do Ministra Rozwoju i Finansów - organu II instancji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra i wskazała, że pismo z 12 listopada 2015 r., jest w istocie decyzją administracyjną, ponieważ zawiera w swojej treści elementy typowe dla decyzji. W ocenie strony została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Decyzją z (...)stycznia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił postanowienie z (...)września 2017 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wniosek jest bezzasadny. Wyjaśnił, że art. 104 kpa zawiera procesową definicję decyzji administracyjnej, w świetle której decyzja administracyjna, jest to forma załatwienia sprawy indywidualnej w danej instancji przez organ administracji publicznej. Natomiast w ujęciu materialnym, które za punkt wyjścia przyjmuje pojęcie aktu administracyjnego, przez decyzję administracyjną należy rozumieć jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, skierowane do konkretnego zewnętrznego adresata, rozstrzygające sprawę indywidualną tegoż adresata, podjęte w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz posiadające formę i strukturę ustaloną przez prawo procesowe (vide: art. 104 k.p.a. Kędziora 2014, wyd. 4). Tym samym pismo NCBiR z dnia 12 listopada 2015 r., rozwiązujące umowę o dofinansowanie i wzywające do zwrotu wypłaconych kwot, nie może być traktowane jak decyzja administracyjna, ponieważ objęte nim oświadczenia nie podlegały regulacji w drodze decyzji, a w drodze umowy o dofinansowanie. Wskazując na ugruntowane orzecznictwo sądowe i odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II CSK 520/10, postanowienia z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 9/13, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., II GSK 3159/15, organ podkreślił, że umowa o dofinansowanie, mająca za przedmiot określenie zasad przekazania środków europejskich na realizację określonego projektu, ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny. Uznanie więc, że umowa o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny oznacza, że jej rozwiązanie nie należy do drogi administracyjnej w rozumieniu art. 1 kpa a beneficjentowi przysługuje prawo do poddania sporu pod rozstrzygnięcie sądu cywilnego. Organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie zwrotu środków niewątpliwie dochodzi do styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego, tym niemniej rozwiązanie umowy o dofinansowanie, nie może być uznane za decyzję. Jednocześnie organ stwierdził, że w postanowieniu organu I instancji z dnia (...)września 2017 r., znak: (...), błędnie orzeczono nie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz o odmowie stwierdzenia nieważności oświadczenia woli NCBiR z dnia (...)listopada 2015 r. Odmowa stwierdzenia nieważności to rozstrzygnięcie merytoryczne będące wynikiem przeprowadzenia postępowania i ustalenia, że kontrolowany akt administracyjny, nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 kpa, zatem takie rozstrzygnięcie w myśl art. 158 § 1 kpa powinno być dokonane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem organ I instancji podjął merytoryczne rozstrzygnięcie, gdyż odmówił stwierdzenia nieważności "decyzji", to wbrew użytej nazwie nie wydał postanowienia lecz decyzję administracyjną. Minister wskazał, że skoro kwestionowane przez stronę pismo, nie jest decyzją lecz oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym, to jego weryfikacja nie może przebiegać przy wykorzystaniu przepisów kpa. Jeżeli jednak takie postępowanie faktycznie zostało już uruchomione, to obecnie powinno zostać uznane w całości za bezprzedmiotowe od początku, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa jako bezprzedmiotowe. Podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim jest mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji, gdy organ administracji po wszczęciu postępowania dojdzie do przekonania, że wszczęta sprawa, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej winien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. Organ wskazując na treść postanowienia NSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SAB/Wr 114/00 stwierdził, że w każdym razie ujawnienie po wszczęciu postępowania administracyjnego okoliczności, że sprawa będąca przedmiotem zgłoszonego żądania z uwagi na swój cywilnoprawny charakter, nie należy do właściwości organu administracji publicznej, winno prowadzić do załatwienia jej w terminach przewidzianych przepisami kpa przez wydanie na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzji o umorzeniu postępowania, Tym samym w ramach kontroli instancyjnej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, postanowił zatem uchylić decyzję ("postanowienie") z dnia (...) września 2017 r., znak: (...)i umorzyć postępowanie organu I instancji. Od przedmiotowej decyzji pełnomocnik strony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: a) art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania organu I instancji w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej i brak jest w tym wypadku przesłanki bezprzedmiotowości; b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 12 listopada 2015 r. (znak sprawy: (...)oraz (...)), w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom organu, rzeczone rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, a w sprawie spełnione zostały wszelkie warunki formalne do stwierdzenia nieważności ww. decyzji; c) art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa wobec umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na skutek uznania, iż decyzja Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 12 listopada 2015 r., w rzeczywistości nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo tego, iż zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej; d) art. 26 ust. 1 pkt 5 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wobec umorzenia w całości postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na skutek uznania, iż rozstrzygnięcie organu prowadzącego postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo wydania przez organ decyzji o zwrocie kwoty dofinansowania i decyzji o rozwiązaniu umowy zgodnie z treścią wskazanego przepisu; e) art. 6, art. 8 i art. 11 kpa poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władzy publicznej - w konsekwencji powyższych uchybień. W związku z powyższym strona wniosła o : uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z (...)stycznia 2018 r. oraz uchylenie w całości postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 września 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie o ich uchylenie i stwierdzenie nieważności w całości decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z (...)listopada 2015 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie wraz z wezwaniem do zwrotu środków i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik szczegółowo wskazał, że w jego ocenie brak nazwania "decyzją" rozstrzygnięcia z dnia (...)listopada 2015 r. dotyczącego rozwiązania umowy o dofinansowanie nr (...) wraz z wezwaniem do zwrotu środków - nie oznacza, iż takie rozstrzygnięcie decyzją administracyjną nie jest, albowiem istotna jest w tym aspekcie treść, a nie tytuł (nazwa) dokumentu. Użycie zatem danej nazwy (tytułu) nie ma znaczenia dla oceny charakteru prawnego danego aktu. Jeżeli bowiem dany akt (zgodnie z art. 104 kpa) rozstrzyga merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej, to tym samym musi on być uznany za decyzję w rozumieniu kpa (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r., II Cr 320/85). Podkreślił, że niezbędnymi elementami do zakwalifikowania rozstrzygnięcia organu jako decyzji administracyjnej jest: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wszystkie te elementy wystąpiły w decyzji NCBiR w piśmie z (...)listopada 2015 r. zatem ze względu na rażące naruszenie przepisów szczegółowo wskazywanych we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, w odniesieniu do tej decyzji powinno nastąpić stwierdzenie jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją postanowienie powinny zostać uchylone. Pełnomocnik podkreślił, że jego stanowisko potwierdza również treść artykułu będącego streszczeniem wystąpienia dr Przemysława Pytlaka na konferencji naukowej "Prawo cywilne i handlowe w działaniach administracji. Rozwiązania istniejące, projektowane i postulaty de lege ferenda", z którego wynikają wnioski co do administracyjnego charakteru przedmiotowych rozstrzygnięć, które przytoczył. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest bezzasadna. Na wstępie Sąd przypomina, że rozstrzygana sprawa, co jest niesporne dotyczy pisma NCBiR z 12 listopada 2015 r., którym NCBiR rozwiązał ze stroną bez zachowania terminów wypowiedzenia umowę o dofinansowanie z (...)listopada 2012 r. nr (...)o realizację projektu pt. "Zwiększenie konkurencyjności Spółki P. poprzez badania przemysłowe i rozwojowe" w ramach POIG 2007-2013. Umowa ta wskazując w § 2 podstawę prawną jej zawarcia, przewidywała w § 3 udzielenie stronie dofinansowania stanowiącego środki publiczne w wysokości maksymalnej 31.313.000 zł (§ 7 umowy). Jednocześnie w jej § 15 przewidziano tryb i warunki rozwiązania umowy, w tym w ust. 3 tego przepisu uprawnienie Instytucji Pośredniczącej (NCBiR) do rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia w przypadkach wskazanych od pkt 1-24. Nadto w § 16 ust. 1 umowy przewidziano w przypadku rozwiązania umowy w trybach o jakich mowa w § 15 ust. 1-3 obowiązek Instytucji Pośredniczącej do wezwania beneficjenta do zwrotu całości dofinansowania, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Mając na uwadze powyższe zapisy umowy należy stwierdzić, że IP w przypadku oceny, że zachodzi jedna z sytuacji wskazanych w § 15 ust. 3 do rozwiązania umowy bez zachowania terminu wypowiedzenia, miała prawo rozwiązać umowę i żądać zwrotu dofinansowania w określonej kwocie wraz z odsetkami. Należy przy tym stwierdzić, że mimo niekwestionowanego faktu, że umowa dotyczy przekazania środków stanowiących środki publiczne jak również tego, że umowa o dofinansowanie zawierana jest zgodnie z określonym jej wzorem, który znany jest potencjalnym beneficjentom jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie tak jak i reszta dokumentacji konkursowej, nie zmienia to tego, że sama umowa ma charakter cywilnoprawny i jako taka mogła być rozwiązana. Nie negując zatem słuszności tez dr Przemysława Pytlaka co do specyfiki umów o dofinansowanie należy stwierdzić, że w przypadku jej rozwiązania, co następuje w drodze oświadczenia woli jednej z jej stron (w tym wypadku IP), nie traci ona charakteru cywilnoprawnego, zaś samo oświadczenie woli mimo rozbudowanego charakteru wskazującego na podstawy rozwiązania umowy i mimo, że zawiera wezwanie do dobrowolnego zwrotu określonej kwoty dofinansowania, nie stanowi decyzji. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że oświadczenie takie zawiera elementy, które w decyzji występują w postaci określenia organu, strony, podpisu osoby upoważnionej do podpisania pisma w imieniu organu, wskazania przedmiotu sprawy. Oświadczenie to nie stanowi jednak wbrew odmiennym twierdzeniom strony władczego rozstrzygnięcia organu. Tak więc mimo, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w umowie o dofinansowanie dochodzi do styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego to jednak jak już wskazano, skoro sporne pismo nie stanowi decyzji, brak jest tym samym podstaw do uznania możliwości procedowania w odniesieniu do tego pisma z zastosowaniem przepisów kpa. Wniosek strony nie mógł w związku z tym wszcząć postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 kpa, a postępowanie to nie mogło zostać rozstrzygnięte decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Organ I instancji prawidłowo uznał, że skoro oświadczenie woli NCBiR zawarte w piśmie z 12 listopada 2015 r. ma charakter cywilnoprawny to w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 61a § 1 kpa. Treść tego przepisu stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prawidłowym zastosowaniem podanego w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji art. 61a § 1 kpa powinna być odmowa wszczęcia postępowania. Organ I instancji popełnił jednak błąd ponieważ postanowieniem odmówił stwierdzenia nieważności oświadczenia woli NCBiR z (...)listopada 2015 r. Wskazać należy w tym miejscu, że P. M. P. w komentarzu do art. 61a § 1 kpa wskazał, przytaczając konkretne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, że okoliczności wskazujące na istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w kpa. Należy jednak przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania i wśród nich w orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się m.in. na okoliczność, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, jeżeli ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji - czyli uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Tym niemniej w stanie faktycznym sprawy organ II instancji trafnie uznał, że mimo iż rozstrzygnięcie organu I instancji przybrało formę postanowienia, w istocie zamiast odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, rozstrzygnął on w sprawie merytorycznie, czego dokonuje się w formie decyzji. Uznając zatem w toku kontroli administracyjnej, że w sprawie brak było przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie, organ II instancji w ramach treści art. 138 kpa prawidłowo zastosował w swoim rozstrzygnięciu treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, czyli uchylił zaskarżone "postanowienie" i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Sąd w odniesieniu do art. 105 § 1 kpa i zawartego w nim pojęcia bezprzedmiotowości postępowania podziela w całości jako prawidłowe wywody organu II instancji w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, przedstawił jednoznacznie swoje stanowisko w sprawie, zastosował we właściwy sposób przepisy prawa i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z powyższym z przytoczonych wyżej względów brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi i podnoszonych w niej argumentów dotyczących naruszenia wskazywanych w niej przepisów kpa w postaci art. 104 § 1 i 2 kpa, 105 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 6,8,11 kpa jak również art. 26 ust. 1 pkt 5 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W odniesieniu do tego ostatniego przepisu czyli art. 26 ust. 1 pkt 5 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdzić należy, że w jego ust. 1 wskazano, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5) i odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15). W odniesieniu do projektu złożonego przez stronę zawarta została umowa, której charakter został wyjaśniony powyżej. W świetle tej umowy o czym też była mowa, możliwe było rozwiązanie umowy – charakter tej instytucji również został wskazany – jak również wezwanie do zwrotu wskazanej kwoty dofinansowania. Wezwanie takie zawarte w piśmie z 12 listopada 2015 r., nie jest równoznaczne z decyzją o zwrocie dofinansowania. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. | |