V SA/Wa 497/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Agnieszka Jendrzejewska (spr.), Protokolant referent - Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.24.2023 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 16 stycznia 2023 r. nr DK/8/2023; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 13.256 (trzynaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej po rozpatrzeniu odwołania [...] (dale: Spółka, Skarżąca) decyzją z 8 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.24.2023 utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z 16 stycznia 2023 r. nr DK/8/2023 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1270; dalej: u.f.p.), a także art. 54 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 225 ze zm.). Decyzja wydania została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Spółka 9 sierpnia 2012 r. zawarła z PARP umowę nr [...] o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 realizacji projektu pn. "[...]" (dalej: Projekt). Projekt miał na celu zapewnienie automatyzacji procesów biznesowych realizowanych przez Spółkę we współpracy z partnerami poprzez integrację systemów informatycznych oraz implementację standardu EDI. Na realizację Projektu PARP przekazała Spółce środki w łącznej wysokości 243.834,00 zł, z których ostatnia transza wypłacona została 3 listopada 2014 r. Wszystkie zakupy w ramach Projektu zostały dokonane przez Spółkę od [...], której Spółka powierzyła realizację całego zakresu rzeczowo-finansowego Projektu. W dniu 15 lipca 2014 r. Regionalna Instytucja Finansująca przeprowadziła kontrolę Projektu, która zakończyła się wynikiem pozytywnym. W styczniu 2021 r. PARP otrzymała raport końcowy nr OC/2017/1156/A3 sporządzony przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (dalej: OLAF), stwierdzający wystąpienie nieprawidłowości w ramach realizacji ww. urnowy o dofinansowanie. Z uwagi na ujawnione nieprawidłowości PARP, pismem z 2 czerwca 2022 r., na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. wezwała Spółkę do zwrotu wypłaconego dofinansowania w wysokości 243.834,00 zł wraz z odsetkami. Następnie decyzją z 16 stycznia 2023 r. PARP zobowiązał Spółkę do zwrotu dofinansowania w całości wraz z odsetkami. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki Minister Finansów i Polityki Regionalnej, powołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję PARP podzielając jej stanowisko, że środki z dofinansowania zostały wykorzystane z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w szczególności z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że dowody w sprawie zebrane przez OLAF jednoznacznie wskazują, że [...]. przygotowywała dla Spółki dokumentację związaną z wnioskiem o dofinansowanie realizacji Projektu oraz przygotowywała dla Spółki dokumentację dotyczącą postępowania ofertowego. Spółka poddała ofertę złożoną przez ten podmiot i uznała ją za najkorzystniejszą. W ocenie organu, w sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków z dofinansowania. Termin przedawnienia rozpoczął swój bieg 3 listopada 2014 r. Projekt był realizowany w ramach programu wieloletniego, zaś podstawę prawną zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił m.in. art. 207 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z art. 66a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wprowadzonym ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475), która weszła w życie 2 września 2017 r., bieg 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie środków rozpoczyna się dopiero w dniu kiedy zaskarżona decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła w całości powyższą decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: 1. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w istocie niezastosowanie, a to na skutek nieuwzględnienia podniesionego przez Skarżącą zarzutu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania objętego zaskarżoną decyzją, chociaż stwierdzone nieprawidłowości miały miejsce 3 września 2012 r., a zatem - uwzględniwszy 4-letni termin przedawnienia - ww. obowiązek uległ przedawnieniu 3 września 2016 r., a najpóźniej w momencie zakończenia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, co miało miejsce 28 grudnia 2018 r.; 2. art. 66a ust. 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, chociaż: a) przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego na mocy art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475) i nie może mieć zastosowania do programów realizowanych w perspektywie czasowej 2007-2013 oraz nieprawidłowości, jakie zostały popełnione przed dniem jego wejścia w życie, tj. przed 2 września 2017 r., tym bardziej, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa, i aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem tak, że jego stosowanie powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki, b) na mocy tego przepisu wydłużono termin wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną, o którym mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a nie okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie; 3. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25) poprzez niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że Spółka wykorzystała środki pochodzące z umowy nr [...] z 9 sierpnia 2012 r. z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., chociaż w pełni wywiązała się z obowiązku ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikowanych z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz dołożyła należytej staranności w celu uniknięcia konfliktu interesów; 4. art. 2 pkt 36 w zw. z art. 154 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ((Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320) poprzez niewłaściwe zastosowanie, na skutek zastosowania w sprawie art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia, chociaż przepis ten nie ma zastosowania do programów realizowanych w perspektywie czasowej 2007- 2013 oraz nieprawidłowości, jakie zostały popełnione przed dniem jego wejścia w życie, tj. przed 21 grudnia 2013 r.; 5. art. 98 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia nr 1083/2006 - poprzez nałożenie na stronę korekty finansowej polegającej na anulowaniu całości wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego, chociaż charakter i waga nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze nie uzasadniały określenia do zwrotu pełnej kwoty dofinansowania; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 67 ust. 1 u.f.p., w szczególności poprzez: a) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy i w jaki sposób przypisane stronie naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. wpłynęły na możliwość powstania chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, a także wysokości tej szkody, b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn nałożenia na stronę korekty polegającej na anulowaniu całości udzielonego dofinansowania, a nie jego części, c) nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny do podniesionego przez skarżącą zarzutu przedawnienia, w szczególności w kontekście szeroko przytoczonych w toku postępowania odwoławczego poglądów judykatury. W odpowiedzi na skargę Minister Funduszy i Polityki Regionalnej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skuteczny okazał się zarzut upływu terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania. Przypomnieć należy, że przedawnienie zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Sąd częściowo zgadza się ze stanowiskiem Ministra zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, co do tego, że w sprawie w istocie wystąpiła "nieprawidłowość ciągła", natomiast nie podziela dokonanego przezeń ustalenia, co do daty jej ustania – jako daty końcowej utrzymania trwałości Projektu (3 listopada 2017 r.). Nie można mieć bowiem wątpliwości, że stwierdzona w postępowaniu nieprawidłowość nie polegała na niedotrzymaniu okresu trwałości Projektu, lecz na zrealizowaniu Projektu z naruszeniem zasady konkurencyjności. W tym zaś zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2021 r. sygn. I GSK 1706/20, a odwołujące się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465, że w przypadku nieprawidłowości wynikających z umów zawartych z naruszeniem zasady konkurencyjności, naruszenie trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia udzielonego z naruszeniem prawa. Należy jednocześnie pamiętać, że w świetle art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, któremu aktualnie odpowiada art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320), "nieprawidłowość" musi zostać powiązana ze szkodliwym wpływem dla budżetu UE poprzez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem, czyli szkodą dla tego budżetu. Przy czym, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że do stwierdzenia, że mamy do czynienia z omawianą szkodą wystarczające jest wykazanie istnienia potencjalnej (a nie rzeczywistej) szkody w budżecie unijnym, która co do zasady powinna być wykazana przez organ (por. wyrok TSUE z 16 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2022 r. sygn. I GSK 1247/21). W konsekwencji, określając moment, w którym omawiana nieprawidłowość ciągła ustała, a tym samym moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu przedawnienia, trzeba uwzględnić zarówno okres realizacji samej umowy z wykonawcą, jak również daty przekazania środków dofinansowania na rachunek beneficjenta, gdyż to z nich opłacane są wydatki związane z realizacją robót budowlanych. W sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (realizacja umowy z naruszeniem zasady konkurencji), jaki i rzeczywistą (przekazanie środków dofinansowania na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (por. wyrok TSUE z 15 października 2015 r. w sprawie C-59/14). Przenosząc powyższe w realia rozpatrywanej sprawy, za datę, w której ustała nieprawidłowość ciągła skutkująca rzeczywistą szkodą w budżecie unijnym, przyjąć trzeba dzień 3 listopada 2014 r., w którym dokonano wypłaty na rachunek Spółki ostatniej refundacji, z której sfinansowano zakupy od wykonawcy. Liczony od tego dnia podstawowy (4-letni) okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przypada na 3 listopada 2018 r. Zgodnie jednak z zasadą wynikającą z akapitu drugiego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w odniesieniu do programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W tym zakresie orzecznictwo unijne i krajowe jest bowiem zgodne, że jeśli do upływu przedawniania "na zasadach ogólnych" doszło wcześniej niż data ostatecznego zamknięcia programu (rozliczenia salda końcowego), to termin przedawnienia biegnie do dnia ostatecznego zamknięcia programu. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że termin przedawnienia upłynął 28 grudnia 2018 r., tj. w dniu, w którym nastąpiła wypłata salda końcowego Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013. Do tego czasu nie została wydana decyzja o zwrocie dofinansowania w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie były podejmowane jakiekolwiek akty właściwego organu władzy, które przerywałyby okres przedawnienia i powodowały jego bieg na nowo – zgodnie z zasadą wynikającą z akapitu trzeciego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Na akty takie nie wskazywały też organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Niewątpliwie, postępowanie zwrotowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z uzyskaniem przez PARP raportu końcowego OLAF, a zatem nie można wykluczyć, że w toku postępowania audytowego prowadzonego przez tę instytucję były podejmowane akty odnoszące się do nieprawidłowości, o których zawiadamiano Spółkę. Nie znajduje to jednak odzwierciedlenia w aktach rozpatrywanej sprawy. Brak ustaleń organów na tę okoliczność nie miał jednak wpływu na wynik tej sprawy. Ewentualne otwarcie biegu okresu przedawnienia na nowo, które spowodowałyby takie akty, nie mogło bowiem skutkować przekroczeniem maksymalnego okresu przedawnienia przewidzianego w akapicie czwartym art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W warunkach niniejszej sprawy doszło do wyekspirowania łącznego, 8-letniego okresu przedawnienia, który liczony od 3 listopada 2014 r. ostatecznie upływał 3 listopada 2022 r. Do tego czasu PARP nie wydała decyzji ustalającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Decyzja ta została wydana dopiero 16 stycznia 2023 r., a ostateczna decyzja Ministra w tym przedmiocie - 8 grudnia 2023 r. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organów, przepis art. 66a ust. 1 u.f.p., nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. W tej kwestii Sąd w składzie orzekającym podzielił w całości poglądy prawne wraz z argumentacją na ich poparcie, wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyroki: z 26 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 1645/23, z 30 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 2454/23, z 14 maja 2024 r. sygn. V SA/Wa 1690/23 oraz powołane w nich orzecznictwo; te i pozostałe powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po pierwsze, regulacje dotyczące przedawnienia mają charakter materialnoprawny, co sprawia, że nie mogą odnosić się do stanów zaistniałych przed ich wejściem w życie. Jeżeli zatem, nieprawidłowość wystąpiła bądź ustała przed wejściem w życie art. 66a ust. 1 u.f.p., to przepis ten nie może regulować biegu terminu przedawniania takiej nieprawidłowości, tym bardziej w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, przed wejściem w życie omawianego przepisu krajowego nieprawidłowość ustała. Po drugie, z uwagi na przyjętą konstrukcję przepisu, zakładającą alternatywne określenie początku biegu terminu przedawnienia (w zależności od tego, który ze wskazanych w nim terminów nastąpi później), przyjęcie zaproponowanej przez Ministra wykładni sprawiałoby, że przepis ten byłby wewnętrznie sprzeczny. Skoro bowiem nie ulega wątpliwości, że do przedawnienia dochodziłoby (alternatywnie) wraz z upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna (pkt 1), jak też wraz z wypłatą salda końcowego w ramach danego programu (pkt 2), to nie trzeba chyba przekonywać, że bieg terminu przedawania odnosiłby się do zupełnie różnych i niepowiązanych ze sobą funkcjonalnie zdarzeń, których zaistnienie miałoby mieć jednak ten sam skutek prawny, mianowicie skutek przedawniania zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Dobitnie przekonuje o tym powiązanie biegu przedawnienia z dniem, w którym decyzja zwrotowa stałaby się ostateczna (art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p.), gdyż w takim przypadku wydanie decyzji zwrotowej nie byłoby w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczynałby się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stałaby się ostateczna. Już choćby z tej przyczyny, prawidłowe odczytanie art. 66a ust. 1 u.f.p., w jego całokształcie, musi prowadzić do wniosku, że przepis ten nie dotyczy upływu terminu przedawnienia do wydania, lecz wykonania decyzji zwrotowej i jako taki stanowi "przeniesienie" na grunt krajowy regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a nie w ust. 1 tego przepisu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. o sygn. V SA/Wa 4324/21). Dopiero takie odczynie art. 66a ust. 1 u.f.p. sprawia, że wszystkie opisane w nim alternatywne przypadki stają się spójne ze skutkiem prawnym jaki wywołuje. Po trzecie i nie mniej ważne, zaproponowana przez Ministra wykładnia art. 66a ust. 1 u.f.p. byłaby sprzeczna z prawem unijnym, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Skoro bowiem, co przyznaje sam organ, w akapicie drugim art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest mowa o ostatecznym zakończeniu programu wieloletniego – jako dacie granicznej (końcowej) biegu przedawnienia, to nie można na gruncie regulacji krajowej uznać tej samej daty – jako daty początkowej biegu terminu przedawnienia. Na tę okoliczność zwrócił także uwagę R.P. w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, wskazując przy tym, że takie ukształtowanie biegu pięcioletniego terminu przedawnienia może w praktyce oznaczać, że czas, jaki płynie od popełnienia nieprawidłowości, będzie wykraczać poza maksymalny ośmioletni termin karalności nieprawidłowości przyjęty w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 (glosa opubl. w Studia Iuridica Lublinensia vol. XXIX, 3, 2020; http://studiaiuridica.umcs.pl). Wymaga również podkreślenia, że instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: 21 czerwca 2011 r. o sygn. P 26/10 i z 17 lipca 2012 r. o sygn. akt P 30/11). Również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, że celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 Francja przeciwko Komisji). Z poglądami tymi koreluje argumentacja zawarta w wyroku TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22, w którym Trybunał wskazuje, że terminy przedawnienia mające zastosowanie w przypadku nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii muszą być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, do których należy zasada proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą termin taki nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii. Jeżeli zastosowanie terminu przedawnienia z prawa powszechnego do zwrotu nienależnie pobranej pomocy okazuje się nieproporcjonalne w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii, należy odstąpić od stosowania takiego przepisu i zastosowanie ma ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95. Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja PARP z 16 stycznia 2023 r., zapadły już po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny naruszają one prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo). Z kolei przyjęcie, że przepis art. 66a u.f.p. miałby znaleźć zastosowanie do liczenia biegu przedawnienia, odnawiając niejako datę początkową biegu przedawnienia – jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego przed normami krajowymi, jak też z konstytucyjnymi wartościami, wielokrotnie wyrażanymi przez krajowy Trybunał Konstytucyjny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi uiszczonego przez Skarżącą (2.439 zł), wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm. (10.800 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).