V SA/Wa 522/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania M. J. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW strefa górska - [...]ha. Następnie w dniu [...] marca 2015 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę weryfikacyjną w zakresie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zadeklarowanej do płatności. Z raportu kontroli wynikało bowiem, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia deklarowana wynosiła [...]ha, a powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła [...]ha. Wyniki powołanej kontroli zostały uwzględnione przez Kierownika BP ARiMR, który decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności wskazując, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 27,3333%. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] lipca 2015 r. z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, producent rolny nadesłał pismo, w którym wyjaśnił, że wykonał pomiar terenu zgłoszonego do płatności uzyskując wynik [...]ha. Do pisma tego dołączył kopię mapy ewidencyjnej, oraz kopie wypisu z rejestru gruntów, a także płytę CD ze zdjęciami wykonanymi podczas pomiarów powierzchni. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW z uwagi na różnicę procentową (27,3333%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy w całości podzielając ustalenia organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor [...] OR ARiMR wyjaśnił w szczególności, że zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do płatności a obszarem stwierdzonym jest większa niż 20%, wówczas dla danej grupy upraw nie przyznaje się płatności. W rozpoznawanej sprawie różnica ta wyniosła 27,3333%, co zostało ustalone podczas weryfikacji terenowej działek skarżącego dokonanej w dniu [...] marca 2015 r. Organ powołał się w tym zakresie także na wyniki kontroli działki w oparciu o ortofotomapę z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. [...] z/s w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. przy jednoczesnym braku ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz braku szczegółowej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego; - art. 7, art. 8 i art. 10 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 t.j., dalej jako: "ustawa o wspieraniu") poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie dokumentów wyników pomiarów przedstawionych przez skarżącego, a także niezweryfikowanie metody dokonywania pomiarów proponowanych przez skarżącego w kontekście jej prawidłowości i relacji do metody wykorzystanej w toku kontroli administracyjnej, oraz nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka D. T., co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie domniemania prawidłowości protokołu z kontroli z [...] marca 2015 r. bez jego szczegółowej analizy i weryfikacji materiałów źródłowych oraz na pominięciu dowodów przedłożonych przez skarżącego - bez dokonania ich szczegółowej analizy - z uwagi na termin ich wykonania, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy; - art. 12 k.p.a., poprzez nieuzasadnione opóźnienia w postępowaniu i prowadzeniu czynności z istotną zwłoką, skutkiem czego kontrola gruntu została przeprowadzona dopiero [...] marca 2015 r. (niemalże rok po złożeniu wniosku o dopłatę przez skarżącego i kilka miesięcy, po okresie, w którym prowadzone są na gruncie określone prace mające na celu jego należyte utrzymanie), co mogło mieć wpływ na jej wynik. Jak wynika z treści pism skarżącego, kontrola została przeprowadzona również krótko po długotrwałych wichurach, które w istotny sposób wpłynęły na stan działki. Wobec nieobecności skarżącego podczas tych czynności nie było możliwe złożenie odpowiednich wyjaśnień, co do sposobu prowadzenia nieruchomości i prac wykonywanych w celu jego utrzymania. Skarżący podniósł ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 34 ust. 1 Rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z 30 listopada 2009 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 316, str. 65) poprzez niezastosowanie tego przepisu przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli [...] marca 2015 r. na działce Skarżącego i sporządzonego na jej podstawie raportu z [...] marca 2015 r., co doprowadziło do uznania, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do odmowy przyznania płatności ONW Skarżącemu; - art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L Nr 30, str. 16) poprzez jego niezastosowanie przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli i sporządzonego na tej podstawie raportu, co doprowadziło do uznania, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do odmowy przyznania płatności ONW Skarżącemu, - art. 28 ust. 1 lit c) w zw. z art. 34 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność, a działkami referencyjnymi należy przeprowadzać w systemie LPIS, podczas gdy przepis ten nie przewiduje nakazu dokonywania oceny powierzchni referencyjnej zgłoszonej działki za pomocą tego systemu, które to ustalenie skutkowało faktycznym pominięciem pomiarów przedstawionych przez Skarżącego; - art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i odmowę skarżącemu płatności ONW mimo tego, że różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność, a obszarem referencyjnym podlegającym płatności ONW wynosiła mniej niż 20%. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 uwzględnił skargę M. J. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozbieżnego stanowiska skarżącego i organu co do poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni działki kwalifikującej się do przyznania płatności ONW na rok 2014. Sąd wskazał, że mimo, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego [art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 173, dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"] to organ nie został zwolniony z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest wzmożenie przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym więc organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, niedopuszczalny prawnie jest taki sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym. Ustalenia faktyczne przyjęte w wyniku takiej oceny materiału dowodowego należy uznać za dowolne. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ pomimo aktywności dowodowej strony poprzestał w swoich ustaleniach na wynikach weryfikacji powierzchni referencyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapę z systemu LPIS oraz weryfikacji na miejscu. Sąd wskazał, że organ przeprowadził weryfikację terenową działki zadeklarowanej do płatności, jednak weryfikacja ta - co potwierdza raport z [...] marca 2015 r. - została przeprowadzona w sposób wadliwy. Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się należycie do twierdzeń skarżącego jakoby kontrolerzy w sposób błędny określili granice obszaru B od strony wschodniej - z uwagi na nieznajomość terenu, złe warunki pogodowe, co również skutkowało zaniżeniem dokonanego pomiaru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło też należytego odniesienia się organu do twierdzeń skarżącego o nieuprawnionym odjęciu od obszaru kwalifikowalnego do płatności ONW obszarów nieskoszonych, mimo że nieskoszenie wynikało bezpośrednio z realizowanego programu RŚ 4.1. Zdaniem Sądu, organ pominął też kwestię, że wizytacja w terenie z [...] marca 2015 r. została przeprowadzona po około ośmiu miesiącach od ustalonej daty obowiązku koszenia działki, tj. od [...] lipca 2014 r. Konsekwencjami przeprowadzenia weryfikacji powierzchni działki w tak odległym terminie obciążono skarżącego. Sąd wskazał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a ustaleniami poczynionymi za pomocą ortofotomapy i wynikającymi z wizytacji w terenie z [...] marca 2015 r. Sąd stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób niebudzący wątpliwości, że zakwestionowana działka nie spełniała w 2014 r. wymogu w zakresie powierzchni PEG. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, przy zastosowaniu wszelkich narzędzi przewidzianych prawem. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/19 uwzględnił skargę kasacyjną organu administracji, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W ocenie NSA, zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko nie poddaje się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. Zdaniem sądu kasacyjnego, w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (brak powołania konkretnych przepisów procedury administracyjnej) i nie uzasadnił, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Sąd nie wykazał też, w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza prawo materialne. Sąd nie skonfrontował również podniesionych przez siebie okoliczności, mających świadczyć o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, z przepisami materialnymi i proceduralnymi obowiązującymi w zakresie płatności ONW. Sąd nie wyjaśnił także w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału jest nieprawidłowa, czy z powodu niepełnego materiału dowodowego, czy raczej błędnej jego oceny. Niezrozumiała jest również wypowiedź Sądu, zwłaszcza w kontekście zasad regulujących postępowanie dowodowe przyznawania płatności, że skarżący kasacyjnie wykazywał aktywność w ustaleniu powierzchni PEG i jaki ma to związek z raportem z [...] marca 2015 r. i pozostałymi ustaleniami organu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można też wywnioskować, w jakim stanie prawnym i faktycznym są prowadzone rozważania, co do poprawności sporządzonego raportu z [...] marca 2015 r. i powołanego w związku z tym art. 34 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L. z 2009 r. Nr 316, str. 65 ze zm., dalej rozporządzenie 1122/2009). NSA wskazał, iż z powyższych względów rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zbadać dokonane w sprawie ustalenia uwzględniając przy tym specyfikę przyznawania płatności rolnych. Z obowiązujących w tym zakresie unormowań wynika bowiem, że ciężar udowodnienia spoczywa na strony postępowania. Ponadto sąd kasacyjny zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie. W związku z tym dokonując ponownej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim skonfrontować wynik przeprowadzonego w terenie pomiaru ([...]ha) z pozostałymi dowodami w sprawie ((w tym z powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez stronę ([...]ha) oraz wskazaną w przesłanym przez stronę w toku postępowania piśmie ([...]ha). Sąd powinien mieć na uwadze również i to, że organ dokonał pomiaru powierzchni PEG po weryfikacji terenowej powierzchni ewidencyjno – gospodarczej przedmiotowej działki. Pomiaru dokonano odbiornikiem GPS. Nadto, Sąd powinien ocenić fakt podania przez producenta rolnego na przestrzeni krótkiego czasu dwóch wielkości powierzchni gruntu, przy czym wielkość powierzchni gruntu podana po dokonaniu pomiaru zleconego przez stronę była zbliżona do powierzchni ustalonej przez organ. Sąd powinien też zastanowić się nad możliwością doliczenia strefy buforowej (zakładając hipotetycznie że powinien był ją uwzględnić), zwłaszcza w kontekście stwierdzonej procentowej różnicy (27,333 %) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przez organ i wielkością jaką maksymalnie z tego tytułu można doliczyć. Powinien również w swoich rozważaniach uwzględnić i to, że powierzchnia działek rolnych, do których przyznawana jest płatność ONW, powinna odpowiadać powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze. Co oznacza, że wielkość powierzchni w kolejnych latach może się różnić. W tym kontekście Sąd powinien rozważyć, jakie znaczenie dla rozpoznania tej sprawy ma fakt, że strona sukcesywnie powiększa powierzchnię działki na cele rolne. Zasadą jest, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami, może stanowić podstawę przyznania płatności, co nie zmienia faktu, że wcześniej te grunty (ich powierzchnia) muszą być w terminie zadeklarowane przez rolnika i mieścić się w powierzchni PEG ustalonej na podstawie bazy danych LPIS (por. art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009). NSA, za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."). Wobec powyższego NSA uznał za przedwczesne wypowiadanie się w zakresie naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w związku z uchyleniem przez NSA wyroku tut. Sądu z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z unormowania tego wynika zatem, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (zob. H. Knysiak-Molczyk – w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 577). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od zaleceń zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/19, wobec tego tut. Sąd jest związany wyrokiem NSA z dnia 6 grudnia 2019 r. Przystępując do ich oceny na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności ONW na rok 2014, według art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11,publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl). Zatem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków, mającej na celu weryfikację ich prawidłowości. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju , obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy narusza wskazany wyżej art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut, że organ dokonał błędnej oceny przeprowadzonej przez organy kontroli wniosku. Sąd podziela stanowisko organu administracji, iż zadaniem organu wydającego decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie jest ocena, czy producent rolny ubiegający się o płatności ONW spełnił wszystkie warunki do ich otrzymania. W tym celu organ powinien ustalić stan faktyczny jaki zaistniał w danej sprawie, następnie dokonać subsumpcji określonej normy prawnej i wydać rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie w związku z wnioskiem Strony w zakresie ustalonej powierzchni PEG, zadeklarowana powierzchnia poddana została weryfikacji w terenie powierzchni PEG. W rezultacie weryfikacji terenowej powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła: - ONW strefa górska - [...]ha (deklaracja skarżącego [...]ha), tym samym procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i ustaloną na podstawie protokołu z kontroli na miejscu wyniosła 27,3333%. Konsekwencją stwierdzonych w przedmiotowej sprawie zawyżeń było ustalenie, różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. Na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Uwzględniając powyższe płatność ONW została zasadnie odmówiona. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi należy zauważyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., nr 40, poz. 329 z późn. zm.) płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009. Prawidłowo organ zauważył, iż weryfikacja powierzchni PEG w terenie nie odbywa się w ramach przepisów o kontroli na miejscu, a jest rozszerzeniem kontroli administracyjnej (pozwala bowiem na prawidłowe zinterpretowanie ortofotomapy) w ramach której wyznacza się powierzchnię PEG. Weryfikacja terenowa, a zatem stwierdzenie pewnego stanu na miejscu pozwala bowiem na prawidłowe zinterpretowanie obrazu ortofotomapy dostępnej we wspomnianym systemie informacji geograficznej i ostatecznie skutkuje ustaleniem powierzchni PEG na działce referencyjnej deklarowanej do płatności. W takiej sytuacji istotnie organ administracji nie jest zobowiązany, jak to ma miejsce w przypadku przeprowadzania kontroli na miejscu, do przesyłania skarżącemu wyników takiej weryfikacji, bowiem jej wyniki nie służą ustaleniu, jak to ma miejsce w przypadku kontroli na miejscu powierzchni działki rolnej. Ustalenie powierzchni PEG jest obowiązkiem Agencji. Ma ona bowiem obowiązek przekazać informację o tej powierzchni PEG beneficjentowi (art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009). Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 26 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Ponadto w myśl art. 28 kontrola administracyjna przeprowadzana jest w systemie informatycznym ARiMR, a jej zadaniem jest zgodnie z art 28 ust. 1 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wykrycie nieprawidłowości, w szczególności ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Zgodnie z przywołanym przepisem kontrole administracyjne m.in.: zgodności między uprawnieniami do płatności, a obszarem zatwierdzonym i w celu sprawdzenia, czy uprawnieniom towarzyszy odpowiednia liczba kwalifikowalnych hektarów, zgodnie z definicją w art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W ramach wyznaczania powierzchni PEG nie dokonuję się ustalenia powierzchni działki rolnej spełniającej warunki do przyznania płatności ale ustala się maksymalną powierzchnią działki rolnej którą rolnik mógł zgłosić w danym roku. Różnica jest taka w pomiarach, że np. przy wyznaczaniu powierzchni PEG obcina się jedynie powierzchnie wskazujące na trwale i jednoznaczne wykluczenia dla danego roku gdyż ustala się maksymalny możliwy do zgłoszenia obszar przez rolnika. W związku z powyższym np. obszar nieskoszony jest wliczony do tak wyznaczonej powierzchni PEG, chyba, że występują na nim zakrzaczenia czy zakrzaczenia. Wyniki weryfikacji terenowej stanowią materiał dowodowy służący jedynie do określenia sposobu zagospodarowania gruntów zgłoszonych do płatności. Raport nie określa powierzchni działek rolnych jak ma to miejsce w przypadku kontroli na miejscu. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzony podczas weryfikacji terenowej (fotografie z terenu oraz szkice ze wskazaniem miejsc i kierunków wykonania zdjęć) Kierownik Biura ARiMR określił sposób zagospodarowania gruntów rolnych i na tej podstawie na obrazie ortofotomapy w ramach kontroli administracyjnej dokonał pomiaru powierzchni, które faktycznie kwalifikują się do objęcia wnioskowanym rodzajem pomocy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt. V SA/Wa 771/14). Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że powierzchnia PEG stanowi taki sposób zagospodarowania terenu, który umożliwia prowadzenie działalności rolniczej, tzn. nie występują na nim powierzchnie stale wyłączone (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Weryfikacja terenowa dostarcza informacji o sposobie zagospodarowania gruntu, na co dowodem jest, m.in. dokumentacja fotograficzna, co pozwala na właściwą interpretację obrazu ortofotomapy znajdującego się w systemie informacji geograficznej. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody, oczka wodne o łącznej powierzchni do 100 m2 oraz rowy o szerokości do 2 m, zatem wszelkie obszary, których nie obejmuje powyższa definicja uznaje się za niekwalifikujące się do objęcia systemem jednolitej płatności obszarowej. Maksymalny obszar kwalifikowany (PEG) wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Powierzchnię PEG co do zasady wyznacza się w ramach kontroli administracyjnej na podstawie ortofotomapy. Tylko w sytuacjach dotyczących wątpliwości co do tak wyznaczonej powierzchni dokonuje się jej weryfikacji w terenie (np. gdy rolnik twierdzi, że danym roku dokonał zmian na gruncie, dokonał przywrócenia kultury rolnej i ustalenia w tej mierze organu są nieaktualne). Taka weryfikacja w terenie nie jest jednak typową kontrolą na miejscu. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona jest na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). W tym miejscu przywołać należy art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) - ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych. Ten system bowiem umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Oznacza to, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08). Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek (art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009). Słusznie też wywiódł organ, że definicje użytków, w tym użytków rolnych, określone przepisami ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie pokrywają się z powierzchnią, do której może być przyznana określona płatność. Jest to najlepsze źródło dokonywania pomiarów powierzchni działek rolnych oraz interpretacji w zakresie gospodarowania i użytkowania gruntów. Wszystkie pomiary dokonuje się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym), wobec czego zastrzeżenia skarżącego nie mogą mieć wpływu na dokonane obliczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Przekazane przez skarżącego fotografie wykonane w dniu [...] października 2015 roku, nie mogą zostać uznane za wiarygodne w kontekście kampanii na rok 2014. Jak słusznie wskazał Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR najnowsza ortofotomapa (data wykonania zdjęcia: 2015-08-[...]) dostępna w systemie informatycznym ZSZiK na kampanię roku 2015, potwierdza zwiększenie obszaru użytkowanego rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] (powierzchnia PEG ustalona na tej podstawie wynosi [...]ha), fakt ten jednak pozostaje bez wpływu na stan sprawy na rok 2014. Dodać też należy, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, ma charakter obligatoryjny, niemniej jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Jak słusznie stwierdził organ, skarżący wbrew zasadom wynikającym z przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów ARiMR stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji. Należy podkreślić, iż ustalenia poczynione przez organy, udokumentowane raportem z dokonanych czynności wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone, a wnioski z nich płynące są logiczne i spójne. Strona podnosiła nieaktualność załącznika graficznego przekazywanego przez ARiMR na których oznaczane były granice upraw. Przedmiotowe zdjęcie zilustrowane na załączniku graficznym, przekazanym rolnikowi wykonane zostało w dniu [...] maja 2012 r. W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż skoro na załączniku graficznym Strona dokonała negacji stanu faktycznego i zakreśliła większy areał wraz z adnotacją: "zakrzaczenia usunięte działka użytkowana rolniczo", tym samym zadaniem organu ARiMR była weryfikacji terenowa stanu jaki istniał na gruncie w roku 2014. Skarżący, nie przedstawił wiarygodnych dowodów które przeczyłyby zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w sprawie i które potwierdzałyby uprawnienia do płatności. Sąd podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, że powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi zmierzające one do uznania, że oparcie się przez organ na wynikach przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego weryfikacji w terenie dokonanej bez jego udziału pozbawiło skarżącego możliwości złożenia odpowiednich wyjaśnień, co do sposobu prowadzenia nieruchomości i prac wykonywanych w celu jego utrzymania. Do wskazanych wyżej wywodów prawnych dotyczących charakteru ortofotomapy i jej znaczenia dla rozpoznawanej sprawy dodać należy, że - wbrew zarzutom skargi - przeprowadzona przez pracowników organu weryfikacja terenowa stanowi uzupełnienie kontroli administracyjnej i polega na zinterpretowaniu obrazu ortofotomapy dostępnej we wspomnianym wyżej systemie informacji w celu wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tzw. PEG). Obowiązkiem ARiMR jest jedynie przekazanie rolnikowi informacji o PEG, jaki został ustalony w wyniku ww. czynności kontrolnych, który to obowiązek organ I instancji wypełnił przesyłając skarżącemu stosowną informację. Niezasadnie jest zarzut naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niezastosowanie tego przepisu przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli [...] marca 2015 r. na działce skarżącego i sporządzonego na jej podstawie raportu z [...] marca 2015 r. Przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 reguluje bowiem kwestie dotyczące przeprowadzania kontroli na miejscu i został on w tej sekcji umieszczony. Kontrole zaś na miejscu ustalają w danym roku konkretny obszar działki rolnej kwalifikujący się do płatności, a nie maksymalny obszar PEG który ARiMR ma obowiązek ustalić jak ma to miejsce w przypadku wyznaczania powierzchni PEG (Rozdział II, sekcja Il-kontrole na miejscu). Jak wykazano zaś powyżej ustalanie powierzchni PEG odbywa się w ramach kontroli administracyjnej i jest uszczegółowieniem ortofotomapy (Rozdział II, sekcja I-kontrole administracyjne). Dla wyznaczania powierzchni PEG nie stosuje się tolerancji pomiaru, gdyż powyższego dokonuje się z ortofotomapy znajdującej się w systemie informatycznym dla której nie istnieją przepisy nakazujące ustalanie tolerancji pomiaru. Wyznaczona zaś w czasie weryfikacji w terenie powierzchnia PEG jest następnie weryfikowana z dostępną w systemie ortofotomapą, na którą nanoszone są wykluczenie ustalone w czasie weryfikacji w terenie i na tej podstawie wyznacza się ostatecznie powierzchnię PEG. Reasumując, bezprzedmiotowe są rozważania skargi dotyczące doliczenia strefy buforowej. Nie ma racji skarżący twierdząc, że przeprowadzenie weryfikacji w terenie bez jego udziału doprowadziło do błędnego i nierzetelnego obliczenia powierzchni gruntów uprawnionych do płatności ONW. Organ administracji w swoich obszernych wywodach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie stwierdził, że raport wraz ze szkicami i zdjęciami fotograficznymi obrazuje w sposób pełny rzeczywisty stan zadeklarowanej do płatności spornej działki. Z tych dokumentów wynika, jakie części i z jakich przyczyn ww. działki nie kwalifikują się do przyznania płatności. Skarżący, pomimo wniesionych zastrzeżeń do ustaleń organu odnośnie PEG, skutecznie nie podważył tych ustaleń. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż rolnik powinien zgłosić powierzchnię działki rolnej użytkowaną rolniczo w momencie składania wniosku, a nie przywracaną do użytkowania w ciągu całego roku w którym składany jest wniosek. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej określona w tym przepisie nakłada na te organy obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy oraz rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszenia przez organy wskazanym wyżej obowiązków to brak jest uzasadnionych podstaw, aby przyjąć naruszenie przez ARiMR art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.