V SA/Wa 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S.G. "R." w Z. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych"; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S.G. "R." w Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2010r. znak: [...] S. G. "R.", w Z. zwana dalej "G.", wpisana została do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał G. pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, na okres od dnia 30 lipca 2010 r. do dnia 29 lipca 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. G. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 30 lipca 2011 r. do dnia 29 lipca 2012 r., tj. w drugim roku korzystania z pomocy. W dniu 10 września 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do zainteresowanego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych stwierdzonych w złożonym wniosku o płatność. W odpowiedzi na powyższe, G. P. w w dniu 19 września 2012 r. złożyła korektę wniosku wraz z załącznikami. Następnie w dniu [...] września 2012 r. postanowieniem nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich, za okres od dnia 30 lipca 2011 r. do dnia 29 lipca 2012 r. Organ prowadzący postępowanie wskazał na konieczność wydania niniejszego postanowienia, gdyż upłynął termin do złożenia wniosku o przyznanie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Dyrektor ARiMR podkreślił, że wiąże się to z zastosowaniem ekonomiki procesowej, gdy na etapie postępowania wstępnego tj. przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku, istnieją przesłanki przemawiające za tym, że żądanie nie może zostać przez organ uwzględnione, to organ nie powinien w ogóle prowadzić postępowania właściwego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Prezes ARiMR postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2012r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kwestię terminu, w jakim należy złożyć wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, środki z tytułu pomocy wypłacane są na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez grupę tj. 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do właściwego rejestru. Zatem uprawnienie strony do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych zostało przyznane decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2010 r. na okres od dnia 30 lipca 2010 r. do dnia 29 lipca 2015 r. Natomiast realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy są środki finansowe wypłacane w formie corocznych płatności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.). Prezes ARiMR podkreślił, że okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności dla grupy producentów liczone są dla grupy indywidualnie, od daty wydania decyzji o wpisie G. do rejestru, a zatem i 30-dniowy termin na złożenie wniosku wraz z załącznikami o wypłatę środków w formie rocznej płatności będzie kończył się dla grup w różnych datach. Złożenie stosownych dokumentów i wniosku w terminie określonym w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia jest warunkiem realizacji istniejącego uprawnienia grupy producentów rolnych. Wnioskodawca wpisany został, jak nadmienił organ odwoławczy do rejestru Grup Producentów Rolnych Województwa [...] decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2010 r. Zgodnie z powyższym, termin na złożenie wniosku o płatność za drugi rok działalności, wskazany przez stronę w złożonym wniosku o płatność (od 30 lipca 2011 r. do 29 lipca 2012 roku) upłynął w dniu 28 sierpnia 2012 r. Grupa złożyła natomiast wniosek o płatność w dniu 29 sierpnia 2012 r., uchybiając tym samym terminowi do jego złożenia. Zdaniem Prezesa ARiMR stanowi to zgodnie z art. 61 a § 1 i § 2 Kpa przyczynę uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bo nastąpiło przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Organ odwoławczy w treści uzasadnienia postanowienia wskazał, że do obliczenia 12 miesięcznych okresów pomocy nie ma zastosowania art. 57 § 3 Kpa, gdyż oznaczałoby to, że pierwszy okres pomocy obejmowałby czas od 30 lipca 2010 r. do 30 lipca 2011 r., kolejny zaczynałby się w dniu 30 lipca 2011 r. i trwał do 30 lipca 2012 r. W konsekwencji, przy takim sposobie liczenia terminów, następujące po sobie okresy nie byłyby kolejnymi, albowiem dzień 30 lipca w każdym z następujących po sobie lat nie mógłby zostać przypisany do żadnego z okresów. Prezes ARiMR nie zgodził się ponadto z twierdzeniem strony, jakoby wystosowane do niej w dniu 10 września 2012 r. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku oznaczało przyjęcie przez organ I instancji ww. wniosku do merytorycznego rozpatrzenia. Wskazać bowiem należy, iż obowiązkiem organu, po otrzymaniu żądania strony, jest przeprowadzenie jego oceny formalnej i procesowej a w wypadku oceny negatywnej podjęcie odpowiednich czynności przewidzianych w Kpa, w tym, wezwanie strony do usunięcia braków podania (art. 64 § 2 Kpa). Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że G. złożyła wniosek o płatność po upływie terminu na jego złożenie, przewidzianego w rozporządzeniu, zatem utraciła uprawnienie do ubiegania się o płatność za drugi rok działalności. Postanowienie z [...] listopada 2012r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o uchylenie zaskarżonego i je poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi oba postanowienia są niesłuszne i rażąco sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności tymi dotyczącymi obliczania terminów. Skarżący nie zgadza się ze sposobem liczenia przez Agencję terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wnoszący skargę wskazał, że w jego opinii termin został dochowany i nie będzie ponosić konsekwencji swobodnej interpretacji przepisów przez ARiMR. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – skarga S. G. "R." w Z. jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę na to, że podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), który stanowi, że żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jest niewątpliwym, że S. G. "R." w Z. jest stroną postępowania o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wskazuje na to wprost § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wynika z treści tego przepisu, że pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych, prowadzącej działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wpisanej do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z przepisami ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.) - decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2010r. Powstaje więc pytanie, czy wśród tych "innych uzasadnionych przyczyn", o których jest mowa w art. 61a K.p.a., a które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte, należy ewentualny upływ "terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy producentów rolnych", który stał się podstawą wydania zaskarżonych postanowień. Zdaniem Sądu, nie mają racji organy administracyjne obu instancji uznając, że upływ terminu do złożenia wniosku pomocowego może stanowić "uzasadnioną przyczynę" powodującą, że postępowanie nie może być wszczęte, a tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowań w obu instancjach należy uznać za błędne. Podkreślić trzeba, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 – opubl. LEX nr 1216728, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11 – opubl. LEX nr 1139835). W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy w dniu 29 sierpnia 2012r., a w dniu 10 września 2012r. organ wezwał G. do uzupełnienia jego braków, co też wnioskodawca uczynił. Zatem toczyło się już postępowanie, organ przyjął wniosek do merytorycznego rozpoznania i brak jest podstaw by odmówić jego wszczęcia. Tak więc, co jeszcze raz Sąd podkreśla, odmowa wszczęcia postępowania ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Należy zauważyć, że termin do złożenia ww. wniosku o przyznanie pomocy jest terminem prawa materialnego, stąd też konieczne są czynności ustalające, czy został on zachowany, czy też nie. Organ przy ponownym rozpatrzeniu winien zbadać, czy wniosek złożony został z zachowaniem terminu. Jednocześnie, co należy podkreślić, Sąd nie przesądza tego, czy termin do złożenia wniosku został zachowany przez skarżącego. Okoliczności te wymagają ustaleń i zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie przez organ, a więc wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do takiej pomocy i nie mogą być przedmiotem bliższych rozważań w niniejszej sprawie, gdyż Sąd dopatrzył się naruszenia ww. przepisów postępowania w sprawie. Rozpoznając sprawę na nowo, Dyrektor Oddziału ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną przez Sąd i rozpozna merytorycznie wniosek skarżącej G. Mając powyższe okoliczności na względzie i uznając, że doszło do naruszenia treści przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.