V SA/Wa 583/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego; oddala skargę. Przedmiotem skargi S. G. G. W. w W. (dalej: "S.", "strona", "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ I instancji") z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ I instancji", "Prezydent Miasta") z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmawiająca udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności wynikających z decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] 2016 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] 2016 r. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie w dniu [...] 2016 r. parkingu (teren pl. Teatralnego w Warszawie) na czas obsługi imprezy – Uroczysta Gala Jubileuszowa 200 – lecie Tradycji [...] w W. Decyzja z dnia [...] 2016 r. nr [...] zostało udzielone zezwolenie na zajęcie ww. terenu. W punkcie 4 wskazanej decyzji Prezydent Miasta ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 16.000 zł. Wnioskiem z dnia [...] 2016 r. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta o umorzenie ww. opłaty powołując się na rangę wydarzenia oraz jego niekomercyjny charakter. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] organ I instancji odmówił udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności. Na skutek odwołania strony SKO decyzją z dnia [...] 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ulgi w zapłacie zobowiązań mają charakter wyjątkowy, a w niniejszej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności, które dawałyby podstawę do umorzenia należności. SKO wskazało, że poza rangą wydarzenia oraz jego niekomercyjny charakter, skarżąca nie wskazała innych okoliczności, które przemawiałyby za udzieleniem ulgi. Organ odwoławczy zaznaczył, że z żadnego ze znajdujących się w aktach sprawy pism nie wynika, aby wystąpiła jakaś szczególna sytuacja po stronie S., która uzasadniałaby zastosowanie ulgi. Sam fakt organizacji imprezy dotyczącej uczelni publicznej, współfinansowania tej imprezy ze środków publicznych, uczestniczenia w niej osób publicznych i wiążąca się z tym konieczność przedsięwzięcia szczególnych środków w tym zajęcia pasa drogowego nie uzasadnia zastosowania wobec S. wnioskowanych ulg. Nie zgadzając się z powyższym, S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2016, poz. 1870, dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p., art. 67 u.f.p. i art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: "o.p.", "Ordynacja podatkowa") poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. należności, o których mowa w art. 60 właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Natomiast opłata za zajęcie pasa drogowego należy do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. W myśl tego przepisu, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno – prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast, zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o którym mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej. Natomiast Dział III Ordynacji podatkowej dotyczy zobowiązań podatkowych, co oznacza, że do ulg niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stosuje się rozdział 7a tj. ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, przy czym miejsce organu podatkowego zajmuje organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67a § 1 organ podatkowy na wniosek podatnika z zastrzeżeniem art. 67b w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, iż umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa. W świetle art. 67a § 1 o.p. istnieją dwie alternatywne przesłanki udzielenia ulgi, a mianowicie "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Posłużenie się przez ustawodawcę ww. pojęciami niedookreślonym wymaga od organu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych po to, aby na tej podstawie stwierdzić, czy dana sytuacja faktyczna mieści się w zakresie wskazanych przesłanek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3001/13). Jednocześnie podkreślić należy, że dyrektywą interpretacyjną przy wykładni pojęcia "ważnego interesu podatnika" powinno być uznanie wyjątkowości instytucji przyznawania wszelkich ulg w spłacie zobowiązań. Natomiast pojęcie "interesu publicznego" należy rozumieć jako dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, równość traktowania osób w podobnej sytuacji, czy realizację zobowiązań podatkowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Po 1205/17). Odnosząc się do zasadniczego motywu skargi oraz argumentacji prezentowanej w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego dokonać należy, wykładni pojęcia "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Na pojęcie "interesu publicznego" składa się zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1964/05 - dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona skarżąca zasadność wniosku o umorzenie należności upatrywała w randze wydarzenia, a mianowicie w obchodach 200 – lecia [...], a także w jego niekomercyjności. Powyższe, zdaniem S., stanowi ważny interes publiczny, albowiem wpisuje się w misję publiczną promocji i krzewienia nauki. W ocenie strony, za zastosowaniem ulgi przemawiał też fakt formy organizacyjnej skarżącej, tj. akademicka uczelnia publiczna, działająca na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365), której zadaniami statutowymi są w szczególności kształcenie, wychowanie studentów oraz prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych. Sąd dokonując analizy akt niniejszej sprawy, stwierdza, iż powyższa argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej zostało wskazane, zwrot "interes publiczny" jest pojęciem nieostrym, a samo skorzystanie z instytucji ulgi ma charakter fakultatywny (uznaniowy). Nie oznacza to jednak, że strona wnioskująca o umorzenie należności z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego jest zwolniona z przedstawienia takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem tej ulgi. Wręcz przeciwnie, po to ustawodawca użył zwrotu nieostrego, aby strona wnioskująca mogła doprecyzować, na czym polega owy interes publiczny i że występuje on w niniejszej sprawie. Skarżąca powinna wykazać wszelkie okoliczności przemawiające za uwzględnieniem jej żądania. Tymczasem skarżąca powołała się ogólnie na rangę wydarzenia, którego była organizatorem oraz na formę organizacyjną S. (publiczna szkoła wyższa). Taka argumentacja nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 67a § 1 o.p. Przede wszystkim fakt organizowania wydarzenia, jakim jest rocznica istnienia uczelni oraz konieczność zapewnienia sprawności przy obsłudze gości, choćby poprzez udostępnienie pasa drogowego na parking, nie mieści się w ramach pojęcia "interes publiczny". Niewątpliwie organizacja takiego wydarzenia wymusiła na skarżącym powzięcia dodatkowych czynności, takich jak zapewnienie miejsca parkingowego dla gości (tj. zajęcie pasa drogowego terenu pl. Teatralnego o łącznej powierzchni 4.000 m2), jednakże nie uzasadnia to zastosowania wobec S. wnioskowanych ulg. Sąd nadto podkreśla, iż w ust. 2 decyzji z dnia [...] 2016 r. nr [...], której S. jest stroną, wyraźnie wskazano, że za zajęcie pasa drogowego przy pl. Teatralnym w dniu [...] 2016 r. należna będzie opłata 16.000 zł. Przedmiotowa decyzja, na skutek braku zaskarżenia stała się ostateczna, co oznacza iż strona decyzji godziła się na warunki w niej zawarte, a więc i na zapłatę ustalonej kwoty za zajęcie na wyłączność pasa drogowego. W tej sytuacji, niezrozumiała jest także argumentacja skarżącej o nieproporcjonalności opłaty w stosunku do czasu korzystania z pasa drogowego. Strona nie korzystając z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji z dnia [...] 2016 r., uznała ww. opłatę za zasadną (adekwatną). Podkreślić należy, iż instytucja ulgi w spłacie zobowiązań nie może być także wykorzystywana do podważania zasadności wymiaru opłaty. Jej wyłącznym celem jest możliwość rezygnacji z poboru podatku (opłaty) w sytuacjach uzasadnionych "ważnym interesem podatnika" lub "interesem publicznym" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2426/16). Także forma organizacyjna uczelni nie jest podstawą do zastosowania ulgi, o którą wnioskowała strona. Fakt realizacji zadań statutowych przez uczelnię nie stanowi sam przez siebie przesłanki do zastosowania ulgi z art. 67a § 1 o.p. Zauważyć należy, że strona powinna dołożyć wszelkich starań do pozyskiwania środków na realizację celów, a nie liczyć na korzyść w postaci zastosowania ulgi (umorzenia), zwłaszcza po uprzednim zaakceptowaniu nałożonej w formie decyzji opłaty za korzystanie z pasa drogowego. Istotnie SGGW jest akademicką uczelnią publiczną, jednakże z tego tytułu stronie nie przysługują w zakresie ulg i umorzeń jakiekolwiek dodatkowe uprawnienia. Przesłanką zastosowania ulgi z art. 67a § 1 o.p. nie jest fakt specyficznej formy organizacyjnej skarżącej. Zatem organy administracyjne słusznie uznały, iż status skarżącej nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie w całości zaległości. "Interesu publicznego" nie można doszukiwać się również w źródle finansowania wydarzenia (częściowo ze środków publicznych). Istnienia przesłanki "interesu publicznego" nie można wiązać wyłącznie z obowiązkiem ponoszenia przez podatników ciężarów publicznych, uzależniać jej ziszczenie od nadzwyczajności powstania zaległości podatkowej, ani też przeciwstawiać jej przesłance ważnego interesu podatnika. Ustalenie przez organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie podatków w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego, tj. dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt 1207/17). Biorąc pod uwagę powyższe, nie można przyznać racji skarżącej, iż środki konieczne do zapłaty za naliczenia za zajęcia pasa drogowego zostaną pokryte ze środków publicznych, a więc obciążone zostanie całe społeczeństwo. Zdaje się, że strona nie zauważa przy tym, iż zastosowanie ulgi w postaci umorzenia spowoduje z kolei przerzucenie tego kosztu na podatnika. Zatem organ prawidłowo wywiódł, iż w tej sytuacji nie wystąpił interes publiczny takiego rodzaju, który dawałby podstawę do umorzenia należności w kwocie 16.000 zł. Na marginesie Sąd wskazuje, że w stosunku do S. nie wystąpił także szczególny interes podatnika, taki jak np. pożar, zalanie. Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Żaden zarzut skargi nie jest skuteczny na tyle, by doprowadził do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.