V SA/Wa 587/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę 5117 zł (pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto i Gminę [...] (dalej jako Skarżąca) jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę [...] do budżetu państwa. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W związku z powodzią, jaka miała miejsce w województwie [...] w maju i czerwcu 2010 roku, Minister Finansów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...] przyznał środki z rezerwy celowej budżetu państwa dla poszkodowanych gmin z terenu województwa małopolskiego na realizację zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, m.in. w zakresie pomocy doraźnej poszkodowanym oraz w zakresie remontów lub odbudowy uszkodzonych i zniszczonych obiektów budowlanych. Powyższe środki miały charakter dotacji celowych na przyznanie i wypłacenie zasiłków celowych w ramach realizacji przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym zwiększono plan dotacji celowej dla Gminy i Miasta [...] na wypłacenie, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz.182), zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych we wskazanym okresie. W trakcie kontroli przeprowadzonej w 2012 r. w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wykryto nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania i wypłacenia zasiłku celowego na podstawie decyzji z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) B. J. w wysokości 69 621,00 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w trakcie powodzi. Decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez F. J. (pełnomocnika B. J. - córki przebywającej w Stanach Zjednoczonych Ameryki na podstawie "Zielonej karty") do GOPS w S. o udzielenie pomocy finansowej w wysokości do 100 000,00 zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości S. w Gminie [...]. Przyznane świadczenie wypłacono, zgodnie z decyzją, w dwóch ratach (pierwsza rata w kwocie 34 810,00 zł, druga w kwocie 34 811,00 zł) ze środków, jakie Gmina [...] otrzymała na podstawie zarządzeń Wojewody [...] na przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010 r. W związku ze stwierdzeniem braku dokonania zwrotu w prawidłowej wysokości części kwoty dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w 2010 r. na wypłatę zasiłków celowych, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę części dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w roku 2010 w celu przyznania i wypłaty zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] orzekł w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę [...] do budżetu państwa w łącznej wysokości 69.621,00 zł, w tym: 1) w wysokości 34.810,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2010 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla B. J., 2) w wysokości 34.811,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2011 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] lutego 2011 r., tj. od dnia, przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla B. J. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Miasto i Gmina [...] złożyło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania wszczętego w sprawie. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niezasadne, zdaniem Gminy, przyjęcie,) że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Gminę, wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, 2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo określania różnych kwot tego zwrotu przez organ, w postępowaniu oraz w zaskarżonej decyzji, 3) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie, że udzielona dotacja nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Finansów powołał przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące kwestie pobrania i zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wskazał również na przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznawania i wypłacania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Wyjaśnił, że powyższa kwestia należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę i nie ma dowolności w ustalaniu kryteriów przyznania zasiłków celowych. W ocenie Ministra Finansów, Wojewoda Małopolski prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sposób prawidłowy też określił wysokość kwot przypadających do zwrotu. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] nie naruszył przepisów prawa a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Miasto i Gmina [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez niezasadne przyjęcie, iż kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę [...], wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, - art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez niezasadne uznanie, iż nie został osiągnięty cel pomocy doraźnej wskazany w art. 40 ust. 2 lej ustawy tj. przeznaczenie zasiłku celowego na konkretny cel - stratę w wyniku klęski żywiołowej, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę 2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji - pomimo bezspornego wykazania przez Gminę, iż zasiłek celowy został wykorzystany na konkretny cel - stratę doznaną w wyniku powodzi, szczegółowo wykazaną i uzasadnioną, - rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, iż udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm. dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych wskazać trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wymienić, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ), procesową zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) Sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych), sama zaś dotacja została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Powyższy przepis normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2020/13, który zapadł ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną w prawie tożsamym stanie faktycznym i identycznym stanie prawnym. W wyroku tym Sąd wskazał, że specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Wskazano, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie nie jest kwestionowane to, że powódź jest zjawiskiem zaliczanym do klęsk żywiołowych. W sprawie rozstrzyganej przez Sąd, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, było bezsporną okolicznością, że wszystkie osoby, którym Skarżąca Gmina przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty w następstwie powodzi, która miała miejsce w 2010 r. Spełniły one zatem normatywne kryteria do otrzymania wnioskowanego przez siebie świadczenia. Sąd wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1298/04, LEX nr 191791), w którym WSA podkreślił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Zaznaczono przy tym, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji publicznej pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd wskazał przy tym na wyrok z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 2213/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie, albowiem ustawodawca, w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazał na "poniesienie straty", jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Obliguje to organ pomocowy każdorazowo do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz jaka jest ich skala. Mając na uwadze powyższe Sąd w cyt. wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r. stwierdził, iż Skarżąca właściwie przyjęła kryterium poniesienia strat w wyniku klęski spowodowanej powodzią przyznając pomoc doraźną w postaci dotacji celowej właścicielom budynków, które zostały zniszczone w wyniku powodzi. Sąd wskazał przy tym jednocześnie, że błędnym jest stanowisko organów, iż osoby dotknięte klęską powodzi nie mogły być beneficjentami zasiłków celowych, ponieważ nie zamieszkiwały w uszkodzonych powodzią budynkach. Powyższe stanowisko organów nie jest uzasadnione, przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie odnosi się bowiem bezpośrednio do zaspokojenia "niezbędnych potrzeb życiowych", w tym również potrzeb mieszkaniowych (tak jak to czyni art. 39 cyt. ustawy), lecz uzależnia przyznanie zasiłku wyłącznie od wystąpienia strat spowodowanych m.in. klęską żywiołową. Przyjęte przez organy obu instancji kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a okoliczność, iż wnioskodawca w pewnym zakresie ma zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia. W przepisie tym chodzi bowiem przede wszystkim o straty w majątku wnioskodawcy, spowodowane siłą wyższą (klęską żywiołową czy ekologiczną), nie zaś o zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Podkreślić należy, że w każdym z zakwestionowanych przypadków, rozpoznawanych przez WSA w cyt. wyroku z 2 czerwca 2014 r., jak również ma to miejsce w niniejszej sprawie, w zniszczonych na skutek powodzi budynkach zamieszkiwali członkowie rodziny wnioskodawców, którzy zostali pozbawieni domu (lokalu), w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadali tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogliby zamieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Przeznaczenie zatem przez Skarżącą zasiłków celowych na odbudowę zajmowanych przez te osoby budynków odpowiadało ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz leżało w interesie tych osób i w szeroko rozumianym interesie społecznym. Należy w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 827/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego uzasadnienia wynika, że stosownie do art. 40 ust. 2 cyt. ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3 art. 40). Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w treści tego przepisu, w szczególności słowo "także", niewątpliwie świadczy o konieczności odczytywania jego znaczenia łącznie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. NSA wskazał, że tym samym nie do obrony jest twierdzenie, że jakikolwiek zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej może być odczytywany bez odwołania się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Istota pomocy społecznej wyraża się w subsydiarnym wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a funkcja zasiłków celowych (zarówno zwykłych - uregulowanych w art. 39, jak i specjalnego - określonego w art. 40 ustawy o pomocy społecznej) sprowadza się do zaspokojenia niezbędnej, konkretnie określonej potrzeby bytowej. Tak więc nie można specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 40 ustawy odrywać od podstawowego celu tego typu świadczeń, a więc zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. NSA stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy" ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wynika to także z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Zasady zawarte zarówno w art. 3 jak i w art. 2 ustawy o pomocy społecznej mają zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, choć z oczywistymi modyfikacjami wynikającymi z poszczególnych form tej pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). NSA stwierdził przy tym kategorycznie, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Zasiłek ten może być bowiem przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. W rozpatrywanej sprawie jedyną przesłanką, która stanowiła podstawę do określenia przez organ I i II instancji do zwrotu kwoty dotacji udzielonej przez Skarżącą Gminę B. J., było wskazanie, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego osobie posiadającej mieszkanie, w związku ze stratą w jej majątku – budynku, w którym nie koncentrowało się życie B. J. – z uwagi na fakt, iż przebywała w USA – należy traktować jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Organy nie odniosły się natomiast w swoich rozważaniach w ogóle do sytuacji mieszkaniowej członka rodziny B. J. tj. F. J. (jej matki), która zamieszkiwała – co jest bezsporne – w budynku, na którego odbudowę udzielono przedmiotowej pomocy. Ponadto ustalenia organów odnoszące się do sytuacji życiowej B. J. również nie zostały poparte nie budzącym wątpliwości postępowaniem dowodowym, bowiem konstatacja organu, że B. J. pracuje oraz na stałe zamieszkuje w USA wynika tylko i wyłącznie z faktu prowadzenia jej spraw przez pełnomocnika - matkę F. J., urodzenia córki na terytorium USA, terminów wjazdów i wyjazdów z terytorium RP oraz faktu, że posiada "zieloną kartę". Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, troska o budynek jest uzasadniona również w sytuacji, gdy w budynku tym zamieszkuje ktoś bliski. Organ widząc ten fakt nie dokonał jednak ustaleń, czy matka B. J. posiada jakąkolwiek możliwość zamieszkiwania w innym budynku, niż ten, który uległ uszkodzeniu podczas powodzi. Fakt zamieszkiwania w tym budynku przez F. J. – będącą niewątpliwie członkiem rodziny osoby wnioskującej o pomoc – winien stanowić przedmiot badania przez organ i ustalenia w postępowaniu dowodowym, czy w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, zgodnie z normą określoną w cyt. art. 40 w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując - Sąd orzekając w niniejszej sprawie, podzielając pogląd wyrażony w cyt. wyroku z 2 czerwca 2014 r. - pragnie wskazać, że stanowisko organów w niniejszej sprawie, jakoby przesłanką przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było wystąpienie strat jedynie w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek, jest błędne i kłóci się z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej a także z przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia m.in. wykładnia językowa, celowościowa i systemowa przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 w zw. z art. 2, 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Skoro pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej Państwa ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, w jakich się znalazły, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy) oraz pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, to ograniczenie pomocy w formie zasiłku celowego z art. 40 ustawy tylko do strat w budynkach mieszkalnych lub lokalach mieszkalnych zajmowanych przez osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku, prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia realizacji celów ustawowych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 16 lutego 2011 r., III SA/Kr 1312/10). Ponadto w treści hipotezy normy prawnej, zawartej w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca nie zawarł pojęcia budynku lub lokalu mieszkalnego, lecz jest mowa o stracie poniesionej w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Już z samego językowego znaczenia wynika, że strata obejmuje wszelkie składniki majątkowe, a nie tylko budynek mieszkalny. Dlatego też odwoływanie się do wytycznych wewnętrznych, nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, w których mowa jest o budynkach i lokalach mieszkalnych, jest niedopuszczalne także i z tego powodu, że: 1) prowadzi to do uzupełnienia przesłanek ustawowych, 2) prowadzi to do zaprzeczenia zasad i celów ustaw)'. Nadto, przeciwko takiemu zawężeniu przemawia nie tylko interes indywidualny, ale i społeczny. Wolą ustawodawcy jest udzielenie adekwatnej pomocy tym, którzy przy zastosowaniu pewnych kryteriów, w wyniku określonych zjawisk, zostali pozbawieni środków do egzystencji. Przemawia za tym także ich indywidualny interes. Zasiłek celowy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej może być więc przyznany osobom lub rodzinom, które w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, znalazły się w takiej sytuacji, że poniosły straty obejmujące wszelkie szkody w substancji majątkowej ich własności, których negatywnych skutków nie są w stanie przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego przepisu nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, prawidłowa. Skoro organy w rozpatrywanej sprawie nie doszły do tego rodzaju konstatacji w wyniku wykładni stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej, to doszło do naruszenia przez nie przepisów prawa materialnego tj. art. 2, 3, 7 oraz 40 ustawy o pomocy społecznej w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stanowisko organów, iż pomoc należna jest jedynie osobom, które – będąc wnioskodawcami o przyznanie pomocy - faktycznie zamieszkują w budynkach uszkodzonych w wyniku powodzi, bez odnoszenia się do sytuacji członków ich rodzin, którzy spełniają warunek faktycznego zamieszkiwania, nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych, a jedynie w interpretowanych wybiórczo wytycznych [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w sprawie procedury przyznawania dotacji celowych (pismo z [...].06.201C r., nr [...] oraz pismo uzupełniające z dnia [...].06.2010 r.). Takie działanie organów administracji jest działaniem niezgodnym z zasadą praworządności. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że działają one na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a więc: Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanej umowy międzynarodowej, rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia i aktów praw miejscowego. Powyższy katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty, co oznacza, że wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić podstawy prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że akty wewnętrzne tego rodzaju jak: wytyczne, okólniki i instrukcje czy polecenia służbowe, nie są powszechnymi źródłami prawa w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych obowiązujących na zewnątrz. W żadnym wypadku akt prawny tej rangi nie może zmienić ani określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani też podstawowego trybu postępowania administracyjnego w akcie ustawowym, jakim jest Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, OSPiKA 1983). Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. a i c p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.