V SA/Wa 599/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku jako wniesionego do organu niewłaściwego; oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (zwany dalej Ministrem lub organem) postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 w związku z 144 oraz art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Z. B. (zwanego dalej skarżącym lub stroną) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2013 r., nr [...], którym zwrócono stronie wniosek z [...] lutego 2013 r. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Z. B. wnioskiem z [...] lutego 2013 r. zwrócił się do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy zaspokojenia wierzytelności Wnioskodawcy, zgłoszonych [...] września 2012 r. w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców wynikających z udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 891, dalej: "ustawa o spłacie należności"). W uzasadnieniu wniosku powołano się na stanowisko doktryny i wskazano, że w przypadku odmowy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zaspokojenia zgłoszonych wierzytelności, powinno mieć zastosowanie domniemanie decyzji jako prawnej formy działania organu administracji publicznej. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. organ orzekł o zwrocie skarżącemu wniosku z [...] lutego 2013 r. W postanowieniu wskazano, że sprawy rozpatrywane na mocy ustawy o spłacie należności nie należą do spraw administracyjnych i nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister wyjaśnił, że powołana przez stronę ustawa nie przewiduje formy decyzji administracyjnej jako sposobu załatwienia spraw w niej uregulowanych. Natomiast załatwienie spraw następuje przez wydanie decyzji tylko w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że rozstrzygnięcie powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Przyjęcie w tej sprawie domniemania decyzji jako prawnej formy działania organu nie jest uzasadnione. Organ wskazał, że GDDKiA podejmując działania na podstawie ww. ustawy występuje w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym z innymi podmiotami prawnymi na zasadzie równorzędności: wierzyciel – dłużnik. W postanowieniu wskazano, że przepisy ustawy nie odnoszą się do procedury przewidzianej w k.p.a. lecz nawiązują do instytucji przewidzianych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U z 1964 r., nr 16 poz. 93 ze zm.. dalej: "K.c." ) Organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku dotyczącego sprawy załatwionej w oparciu o tę ustawę w formie przewidzianej w k.p.a. Zatem w sprawie, której dotyczy wniosek, właściwy jest sąd powszechny, dlatego też organ zwrócił wniosek stronie. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonego wniosku Minister wskazał, że sam fakt opublikowania wzoru decyzji nie przesądza, iż organy administracji faktycznie orzekają wydając decyzje w danej kategorii spraw. Powołany wzór decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi jedynie formę przedstawienia opinii autorów powoływanego komentarza jednak w żaden sposób nie przesądza o tym, że dana sprawa powinna być rozstrzygana przez organ w formie decyzji administracyjnej. Podniesiony argument nie udowadnia tezy wnioskodawcy z tego również względu, iż powołany wzór nie jest stosowany przez GDDKiA, która prezentuje pogląd, iż sprawy rozpatrywane na mocy omawianej ustawy nie należą do spraw administracyjnych. Taki pogląd potwierdza również dotychczasowe orzecznictwo (sygn. akt. V SA/Wa 1133/13). Organ odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wydania postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, art. 65 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do przekazania wniosku miedzy organami administracji publicznej jeśli wniosek nie dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej. Z uwagi na to, że w ocenie organu, sprawa, której dotyczy wniosek z [...] lutego 2013 r. nie jest sprawą administracyjną, to organ, do którego profesjonalny pełnomocnik skierował wniosek, zastosował przepis art. 66 § 3 k.p.a. Pismem z [...] lipca 2013 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 ust.2 i art. 5 ust.3 ustawy o spłacie należności poprzez błędne przyjęcie, że żądanie wniosku skarżącego z [...] lutego 2013 r. dotyczy załatwienia sprawy cywilnej, dlatego w sprawie, której dotyczy wniosek, właściwy jest sąd powszechny i należy wniosek zwrócić stronie. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z pism: wykonawcy z [...] września 2012 r. o akceptacji warunków ugody na okoliczność ich treści, [...] z [...] listopada 2012 r. oraz oświadczenia wykonawcy (M. S.A.) z [...] września 2012 r. o uznaniu długu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w jego ocenie żeby przyjąć, że organ mógł zastosować unormowanie z art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić mu podanie, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, oraz prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06 Lex nr 235525). Jego zdaniem przedmiotowa sprawa, z woli ustawodawcy nie została skierowana do właściwości sądów powszechnych. Powołując się na wyrok NSA (sygn. akt I SAB 54/93 wszystkie powołane orzeczenia dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że pismu GDDKiA z [...] września 2012r. nie można przypisać charakteru tylko informacyjnego i uznać je za czynność materialno-techniczną, skoro zawiera w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne, sprowadzające się do stanowiska organu, w którym uznał, iż zgłoszone wierzytelności nie mogą być zaspokojone w oparciu o przepisy ustawy o spłacie należności. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1996/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne uzasadniając to tym, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2005r. sygn. I SA/Wa 1013/04, którego tezę Sąd podziela, art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko do trybu zwykłego, ale także do nadzwyczajnych trybów weryfikacji z tych względów, iż jeżeli w trybie zwykłym nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy organ administracji publicznej, to nie może być on także właściwy do stwierdzenia nieważności. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi, czy Minister jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia zawartego w piśmie GDDKiA z [...] września 2012r., którym GDDKiA odmówiła stronie umieszczenia go na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności. Rozpoznając niniejszą sprawę należy podzielić stanowisku organu i wskazać, że ta sprawa nie jest sprawą administracyjną, tylko sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, w której właściwym jest sąd powszechny. Dokonując takiego rozstrzygnięcia przede wszystkim należy mieć na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2014 r. II GPS 4/13 wskazującą, że zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 891), nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wywiódł, że ratio legis ustawy o spłacie należności, odwoływało się do przeciwdziałania negatywnym konsekwencjom nieregulowania lub nieterminowego regulowania należności podwykonawców przez wykonawców (głównych wykonawców) zamówień publicznych z sektora budownictwa drogowego. Podkreśla się przy tym, że aby ograniczyć skutki tego zjawiska, w ustawie o spłacie wprowadzono doraźną procedurę zaspokojenia niektórych wierzytelności podwykonawców realizujących roboty budowlane, usługi lub dostawy w związku z zamówieniem publicznym udzielonym przez GDDKiA. Sąd w uchwale wyjaśnił, że mechanizm zaspokajania należności określony w ustawie o spłacie ma charakter uzupełniający względem obowiązujących środków ochrony podwykonawców robót budowlanych przed skutkami nieregulowania lub nieterminowego regulowania przysługujących im należności. Celem ustawy o spłacie należności jest spłata konkretnych, ściśle określonych co do miejsca i czasu wymagalnych wierzytelności pieniężnych podwykonawców. Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował zapisy ustawy o spłacie należności i wskazał, że regulacje ustawy obejmują swym zakresem wierzytelności powstałe na skutek niewykonania przez wykonawcę ciążącego na nim obowiązku, którego źródłem jest umowa zawarta przez przedsiębiorcę z wykonawcą w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA. Tym samym przyjmuje się, że GDDKiA zobligowany został, na zasadach określonych w ustawie, do zaspokojenia należności z zakresu stosunków cywilnoprawnych. Sąd w uchwale przyjął, że odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców nie stwarza żadnego stosunku administracyjnoprawnego i nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa publicznego. Wyjaśnił, że informacja tego typu mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., jednak przepisy ustawy o spłacie należności takiej kontroli nie przewidują. W związku z powyższym NSA uznał, że przewidziana w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności weryfikacja dokonanych zgłoszeń jak i sporządzenie listy przedsiębiorców a także kolejne czynności podejmowane w celu ustalenia wierzycieli uprawnionych do uzyskania spłaty należności nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Stwierdził również, że odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust.3 ustawy o spłacie należności, nie posiada cech decyzji administracyjnej ani nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w uchwale wyjaśnił, że skoro ustawa określa zasady spłaty przez GDDKiA należności głównej przysługującej przedsiębiorcy od wykonawcy na podstawie umowy cywilnej zawartej w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane, to zgłoszenie wraz z załącznikami służy jedynie zweryfikowaniu dokumentów dla potwierdzenia uprawnień wierzyciela powodując, że regulacji zawartej w art.5 ust. 3 ustawy nie można przypisać charakteru przepisu materialnego prawa administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z wymienionego przepisu wynika, że żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Mając powyższe na względzie należy wskazać, że zastosowanie przez organ administracji przepisu art. 66 § 3 k.p.a. było uprawnione. Oczywiste jest także, że zwracając wniosek skarżącemu organ nie rozstrzyga merytorycznie, lecz rozstrzyga jedynie w przedmiocie swojej właściwości, tj. jej braku. Ponadto rozstrzyga także, że dana sprawa należy bądź do właściwości sądu powszechnego, tak jak uczynił to organ w przedmiotowej sprawie, bądź też nie rozstrzyga o żadnej właściwości, gdyż jej nie może ustalić na podstawie posiadanych danych. Zatem skoro zasadniczym przedmiotem sporu było pismo informujące o braku umieszczenia skarżącego (będącego przedsiębiorcą) na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, Minister mógł zastosować powoływany przepis i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, stwierdzając jednocześnie, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 101, dalej: "k.p.c."). W ocenie Sądu do rozpoznania wniosku właściwy jest sąd powszechny, na mocy art. 2 § 1 k.p.c., co również wynika z regulacji zawartych w Konstytucji RP wskazującej, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji RP oraz art.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku- Prawo o ustroju sądów powszechnych). Organ stwierdzając swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy nie mógł również zastosować art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Trzeba bowiem wskazać, że przepis ten odnosi się tylko do sprawa administracyjnych. W sprawach cywilnoprawnych nie znajduje on zastosowania, gdyż do tych spraw zastosowania znajdują przepisy k.p.c. W wypadku ustalenia, że sprawa należy do właściwości sądów powszechnych, należy zwrócić podanie, co wprost stanowi art. 66 § 3 k.p.a. Dlatego też prawidłowo organ zwrócił wniosek stronie z [...] lutego 2013 r. Zdaniem Sądu wnioski składane w oparciu o ustawę o spłacie należności dotyczą zapłaty należności za prace wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych. Zapłata należności za wykonywane prace ma charakter cywilnoprawny więc spór w tym zakresie również ma taki charakter i jest sprawą cywilną podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron zatem organ administracji nie może rozstrzygnąć wniosku składanego w oparciu o ustawę o spłacie należności poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, określiłby sytuację wnioskodawców. GDDKiA podejmując działania na podstawie ustawy o spłacie należności działa jako strona stosunków cywilnoprawnych w sferze dominium a nie imperium i wykonuje zadanie o charakterze gospodarczym, pozbawione cech działania publicznoprawnego. Reasumując organ obowiązany był zastosować unormowanie z art. 66 § 3 k.p.a., ponieważ, jak wskazuje wyżej przeprowadzony wywód, wystąpiły przesłanki braku właściwości rozpoznania wniosku na drodze administracyjnej. Zastosowaniu tego przepisu nie stał także na przeszkodzie fakt, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia GDDKiA, a więc złożył wniosek w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji. Ponownie trzeba bowiem wskazać, że jeżeli w trybie zwykłym nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy Minister, to nie może być on także właściwy do stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.