V SA/Wa 649/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich; - uchyla zaskarżoną decyzję - Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...]sierpnia 2003 r. o odmowie przyznania E. Z. (zwanej dalej: skarżącą) uprawnień kombatanckich. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu urodzenia w obozie hitlerowskim w [...] ([...])[...]kwietnia 1945 r. i przebywania tam do 9 maja 1945 r. Skarżąca podniosła również, iż jej matka, będąc w ciąży, przed przeniesieniem do powyższego obozu przebywała w obozie w [...] ([...]). Zdaniem organu fakt ten nie stanowił represji w rozumieniu ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego uprawniającej do przyznania uprawnień kombatanckich (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371). Organ nie kwestionował zdarzeń podanych przez skarżącą, jednakże z uwagi na to, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154) nie wymieniało obozów w [...] i [...], pobyt w wymienionych obozach nie mógł być uznany za represję w rozumieniu ustawy o kombatantach. Organ przyznał jednocześnie, iż dostępne źródła (np. "Das nationalsozialistische Lagersystem" 1990 r.) potwierdzają istnienie obozu w [...] (jako obozu powiatowego). Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2004 r. sygn. akt V SA 5286/03 oddalił. Skarżąca w listopadzie 2011 r. złożyła wniosek o zmianę decyzji z [...] listopada 2003 r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), powołując się na zmianę wykładni przepisów, mających zastosowanie w sprawie. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] listopada 2003 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że aby można było uchylić decyzję w trybie art. 154 § 1 k.p.a. za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony, która w sprawie nie została spełniona. Bowiem skarżąca obecny wniosek opiera na tych samych argumentach, co poprzedni wniosek rozpatrzony odmownie w 2003 r. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo dr M. W. z [...] marca 2005 r., która nie potwierdza, aby w [...] ([...]) poza obozami pracy przymusowej (nie podlegającym przepisom ustawy kombatanckiej) znajdowały się inne obozy, a ponadto stwierdza również, że nie ma informacji, aby [...] ([...]) znajdował się jakikolwiek obóz. Mając powyższe na uwadze organ nie stwierdził, że istnieje w sprawie przesłanka z art. 154 § 1 k.p.a. dotycząca słusznego interes strony, a zatem przyznając uprawnienia kombatanckie skarżącej działałby wbrew jasnobrzmiącemu przepisowi prawa. We wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż organ nie uwzględnił w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, faktu urodzenia skarżącej w [...] w kwietniu 1945 r. Sam fakt istnienia tego obozu nie był negowany przez organ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2003 r. Skarżąca zauważyła, że organ powołał w tej decyzji publikację naukową, wskazującą na istnienie tego obozu. Dlatego – jej zdaniem – odejście od wcześniejszych ustaleń faktycznych, bez powołania dowodów, wskazujących na zasadność podjęcia takiej decyzji jest nieuprawnione. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] stycznia 2012 r. Kierownik Urzędu utrzymał w mocy własną decyzję z [...]grudnia 2011 r. Zdaniem organ nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Stwierdził także, że ocena dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnień kombatanckich przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2003 r. Kierownik Urzędu rozpoznając sprawę w trybie zwyczajnym ustalił, iż strona nie udowodniła okoliczności mogących być podstawą do wydania decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, które potwierdził Sąd administracyjny wyrokiem z 14 maja 2004 r. oddalając skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z [...]stycznia 2012 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: a. art. 154 § 1 k.p.a.: przez uznanie, że nie została spełniona przesłanka istnienia słusznego interesu strony, w sytuacji, gdy zmiana wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, wskazuje na istnienie prawa strony do przyznania uprawnień kombatanckich oraz przez niedokonanie ustaleń faktycznych i prawnych, które pozwoliłyby na ocenę, czy zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji; b. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez brak przedstawienia przez organ uzasadnienia prawnego wskazującego, że wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie nie uległa zmianie w sposób, który umożliwiałby zmianę decyzji z 2003 r., w sytuacji, gdy strona powołała liczne wyroki sądów administracyjnych, które umożliwiają stwierdzenie takiej zmiany oraz przez niedokonanie ustaleń faktycznych oraz brak ich przedstawienia, c. art. 77 § 1 k.p.a. przez brak poczynienia ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie tego, czy miejsce urodzenia się wnioskodawczyni spełniało przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że było to miejsce odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. 2. Naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, b w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy kombatanckiej, przez uznanie, że urodzenie się i przebywanie w obozie hitlerowskim w okresie niemowlęcym i prenatalnym nie stanowi represji wojennych, o których mowa w ustawie oraz przez uznanie, że przebywanie w obozie hitlerowskim, który nie został wskazany w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r., w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej i obywatele polscy innych narodowości, nie pozwala na przyznanie uprawnień kombatanckich. W motywach skargi skarżąca – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wskazała, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tezo bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy. Następnie skarżąca wskazała, że nastąpiła zmiana w orzecznictwie poglądu, że rozporządzenie w sprawie wykazu obozów ma charakter konstrukcyjny dla uprawnień kombatanckich. Bowiem po 2004 r. w wyniku rozpatrywania kolejnych skarg dotyczących uprawnień kombatanckich w orzecznictwie przyjęto, że rozporządzenie w sprawie określenia miejsc odosobnienia powinno być interpretowane przede wszystkim w świetle wykładni celowościowej, a nie literalnej. Znaczenie tego rozporządzenia ogranicza się więc przede wszystkim do uproszenia postępowania dowodowego i nie uniemożliwia osobom, które przebywały w obozach niewskazanych w rozporządzeniu udowodnienia doznanych represji i otrzymania uprawnień kombatanckich. Skarżąca wskazała, że powyższa zmiana wykładni ma bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ponieważ organ nie negował bowiem faktu urodzenia skarżącej w obozie. Skarżąca podkreśliła, że w decyzji z [...] listopada 2003 r. organ wskazał wprost, że dostępne źródła potwierdzają istnienie obozu w [...]. Dlatego bez potrzeby oparcia się na treści rozporządzenia w sprawie wykazu obozów, została w sprawie ustalona przesłanka przebywania przez skarżąca w obozie, w którym osoby osadzone były poddane represjom przez władze hitlerowskie. Skarżąca zarzuciła także, że nietrafne w świetle obowiązującej wykładni jest twierdzenie o tym, że represje doznawane w okresie prenatalnym i niemowlęcym nie podlegają kompensacie na podstawie ustawy kombatanckiej. Bowiem w wyroku z 20 lipca 2006 r., II OSK 986/05 (Lex nr 275521) NSA wskazał, że na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z lit. c ustawy kombatanckiej w zw. z art. 4461 k.c. uprawnienia określone w tej ustawie przysługują także dziecku poczętemu, którego matka przebywała w okresie ciąży z przyczyn politycznych, narodowościowych" religijnych i rasowych w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, bądź w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Zatem wykładnia, na którym, została oparta decyzja z 2003 r. nie może być dłużej uznawana za obowiązującą i dopuszczalną. W związku z tym w słusznym, usprawiedliwionym interesie skarżącej leży zmiana zawartego w niej rozstrzygnięcia. Warto równocześnie wskazać, że zmiana tej decyzji nie koliduje również z interesem społecznym. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle tych przepisów zbadania przez Sąd wymaga kwestia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o kombatantach oraz przepisami procedury administracyjnej. Oceniając zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie. Stosownie do art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Trafnie w skardze podniesiono, że zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996, s. 693). Tym samym Sąd podziela pogląd prawny powołany w skardze, a wyrażony w wyroku NSA z 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1531/06, że przepis art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Mając na uwadze powyższe trafnie w skardze skarżąca zarzuciła, że sposób interpretacji art. 154 § 1 k.p.a. w zaskarżonej decyzji jest błędny, ponieważ istnieje możliwość weryfikacji decyzji Kierownika Urzędu z [...] listopada 2003 r., a to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2004 r. oddalił skargę na powyższą decyzję Kierownika Urzędu nie przesądza samoistnie o niemożności zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Następnie wskazać należy, że istotnie – jak trafnie podnosi skarżącą, a do czego nie odniósł się organ w zaskarżonej decyzji – nastąpiła od 2006 r. w wielu orzeczeniach zmiana interpretacji przepisów dotyczących przyznawania uprawnień kombatanckich dzieciom urodzonym i przebywającym w obozach hitlerowskich (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 596/05, jak też wyrok NSA z 23 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 601/05) – "Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" w zw. z lit. "c" ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 Nr 42 poz. 371 ze zm.) w zw. z art. 4461 Kc uprawnienia określone w tej ustawie przysługują także dziecku poczętemu, którego matka przebywała w okresie ciąży z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, bądź w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa". Drugim elementem, co do którego po 2003 r. zaszła istotna zmiana interpretacji przepisów prawa był pogląd, że możliwe jest przyznanie uprawnień kombatanckich także osobie, która przebywała w innym miejscu odosobnienia niż wymienione w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154) (p. wyroki NSA z 17 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1205/05 i II OSK 1228/05), pod warunkiem udowodnienia przez wnioskodawcę, że miejsce Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżonej decyzji dwa powyższe elementy zostały pominięte przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, choć skarżąca w trakcie postępowania konsekwentnie podnosiła, że urodziła się w niewoli w obozie niemieckim w [...]. Brak wyjaśnienia tych kwestii powoduje, że organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odniesienia się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto taki sposób procedowania przez organ uznać należy za oczywiste naruszenie określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz wyrażonego w art. 8 k.p.a. nakazu prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Reasumując przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien raz jeszcze wyjaśnić, czy istniał obóz w [...] w tym celu powinien skonfrontować treść pisma IPN z 8 marca 2005 r. z dostępnymi źródłami o jakich mowa w decyzji Kierownika Urzędu z [...] listopada 2003 r. (np. "Das nationalsozialistische Lagersystem" 1990 r.) potwierdzającymi istnienie tego obozu. Ponadto ocenić – w przypadku ustalenia, że taki obóz istniał – czy charakter tego obozu daje podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich w świetle ustawy kombatanckiej. Następnie przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ powinien ocenić, czy za zmianą decyzji z [...] listopada 2003 r. przemawia słuszny interes skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.