V SA/Wa 651/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. W. uczestnicy postępowania: A. W., J. W., K. W., M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania: uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (Inspektorat [...] [...]) zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. (dalej: "Naczelnik US", "organ egzekucyjny") o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie przesłał tytuły wykonawcze wystawione [...] kwietnia 2017 r. wobec solidarnie zobowiązanych: A. W., M. K., J. W. i K. W. oraz wniósł o ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych tam wskazanych. Pismem z [...] października 2017 r., uzupełnionym [...] października 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wycofał ww. tytuły wykonawcze wystawione m.in. na K. W. Poinformował organ egzekucyjny, iż wobec ściągnięcia w podwójnej wysokości (jednocześnie od dwóch zobowiązanych) należności objętych ww. tytułami wykonawczymi, zwraca na rachunek Urzędu Skarbowego W. kwoty pobrane od K. W. ze wspólnego rachunku bankowego należącego do K. i I. W. Jednocześnie Wierzyciel wyjaśnił, iż wobec skutecznej egzekucji należności od jednej z solidarnie zobowiązanych M. K. i wpływu na rachunek Wierzyciela kwoty w pełni pokrywającej dochodzone zobowiązanie pieniężne, postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec pozostałych zobowiązanych winno zostać umorzone. W odpowiedzi organ egzekucyjny pismem z [...] października 2017 r. poinformował Wierzyciela, iż ponownie przekazuje kwotę wyegzekwowaną z rachunku należącego do K. i I. W. celem zwrotu tej kwoty Zobowiązanemu. Organ egzekucyjny wskazał, iż prowadził egzekucję na wniosek i zgodnie z wolą Wierzyciela, a wyegzekwowane środki przekazał na rachunek Wierzyciela. Brak jest podstaw prawnych do zwrotu wyegzekwowanych kwot na rachunek organu egzekucyjnego. Pismem z [...] listopada 2017 r. A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. zwrócili się do organu egzekucyjnego o zwrot środków wyegzekwowanych z rachunku bankowego należącego do K. i I. W. Wniesiono ponadto o zwrot kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł jako rekompensatę za doznane niedogodności i straty. W wyniku rozpoznania wniosku Naczelnik US wydał odrębne postanowienia wobec każdego z wnioskodawców. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Naczelnik US, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a." w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) dalej: "u.p.e.a.", odmówił K. W. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z [...] listopada 2017 r. o zwrot wyegzekwowanych w postępowaniu egzekucyjnym kwot. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, iż odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony, w sytuacji gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami prawa bądź wniosku, który z uwagi na brak uregulowań prawnych nie może zostać przez organ merytorycznie rozstrzygnięty. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie uposażył organu egzekucyjnego w uprawnienie do rozstrzygania wniosków w ww. przedmiocie. Zdaniem organu egzekucyjnego o zwrot wyegzekwowanych kwot strona może wnosić jedynie do wierzyciela. W u.p.e.a. brak jest podstaw prawnych do dokonania zwrotu przez organ egzekucyjny wyegzekwowanych kwot na rachunek bankowy zobowiązanego. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, pismem z [...] grudnia 2017 r., podpisanym równocześnie przez A. W., M. K., I. W., J. W. i K. W., zostało wniesione zażalenie na postanowienia Naczelnika US z [...] listopada 2017 r. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS") postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając jego prawidłowość w całości. W uzasadnieniu podkreślono, iż egzekucja prowadzona wobec K. W. na podstawie tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2017 r. zakończyła się wyegzekwowaniem należności [...] września 2017 r. Tym samym wraz z upływem terminu na wniesienie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia rachunku bankowego dokonanego [...] września 2017 r., co nastąpiło [...] października 2017 r., zakończyło się również postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec K. W., na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Brak jest regulacji prawnej, która umożliwiałaby organowi egzekucyjnemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kwoty wyegzekwowanej oraz zwrotu kwot wyegzekwowanych w toku odrębnych postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec osób trzecich. Dyrektor IAS wyjaśnił, iż specyfika zobowiązania solidarnego sprowadza się do tego, że pomimo istnienia wielości dłużników, w dalszym ciągu mamy do czynienia z jednym świadczeniem. W ramach solidarności nie mamy do czynienia z sytuacją, że zobowiązanie się dzieli na tyle części, ilu jest dłużników. Przeciwnie, wierzyciel może żądać całości żądania od każdego z dłużników z osobna. W przedmiotowej sprawie Wierzyciel wystawił po dwa tytuły wykonawcze w stosunku do każdej z solidarnie zobowiązanych osób. Natomiast w celu wyegzekwowania dochodzonych należności w toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny podejmuje czynności egzekucyjne. W niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] [...] z uwagi na fakt, że otrzymał tytuły wykonawcze wystawione odrębnie dla każdej z osób, dokonał czynności egzekucyjnych w stosunku do każdej z nich, w celu zaspokojenia przedmiotowej należności w całości. Zaznaczenia wymaga, że fakt istnienia zobowiązania solidarnego nie powoduje automatycznie "solidarności" postępowań egzekucyjnych prowadzonych w celu jego zaspokojenia. Tym samym, w takich przypadkach organ egzekucyjny prowadzi odrębnie każde z postępowań egzekucyjnych i dokonuje czynności egzekucyjnych, dążąc do pełnego wyegzekwowania należności wskazanej w każdym z tytułów wykonawczych. Dyrektor IAS podkreślił ponadto, że w toku prowadzonych postępowań egzekucyjnych każdemu ze Zobowiązanych przysługiwały, przewidziane w u.p.e.a., środki zaskarżenia takie jak zarzuty do postępowania egzekucyjnego, czy skarga na czynność egzekucyjną, pozwalające na kwestionowanie prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czy też dokonywanych w jego toku czynności egzekucyjnych, z których jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, nie skorzystano. Skargę na to postanowienie złożyła I. W., małżonka K. W. (dalej: "Skarżąca"). W treści wniesionej skargi oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie racje i żądania wskazane w piśmie z [...] listopada 2017 r. oraz w zażaleniu z [...] grudnia 2017 r. Odnosząc się do wywodów Dyrektora IAS stwierdziła, iż są one całkowicie błędne, ponieważ: Naczelnik US prowadząc postępowanie egzekucyjne dobrze wiedział jaką łączną kwotę miał ściągnąć, ponieważ dysponował tylko dwoma, a nie ośmioma tytułami wykonawczymi; Dyrektor IAS uznał najwyraźniej, że występując solidarnie A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. nie są stroną postępowania, ponieważ, jak należy wnioskować z jego wywodów, powinni występować z osobna upominając się każdy o swoje, a nie wspólnie, solidarnie o całość. Taka interpretacja zażalenia jest całkowicie niewłaściwa, ponieważ jeżeli Dyrektor IAS uważa, że solidarne wystąpienie wszystkich czterech zobowiązanych w jednym piśmie jest nieprawidłowe, to przecież mógł potraktować żądania każdej z osób oddzielnie uznając za słuszne te, które są słuszne, za niesłuszne te, które są niesłuszne, a w przypadku kiedy uznałby, że osoba nie jest stroną skierować do niej właśnie takie stanowisko; jeżeli chodzi o wskazywane przez Dyrektora IAS środki zaskarżenia przewidziane w u.p.e.a., których jak twierdzi nie wykorzystano, to postępowanie egzekucyjne było prowadzone w taki sposób, że zanim okazało się, że z rachunku bankowego M. K. "zniknęły " pieniądze, to już dawno minął termin na ewentualne złożenie skargi, co więcej w trakcie rozmów telefonicznych prowadzonych z pracownikami Wydziału Egzekucji US W. uzgodniono, że kwota wynikająca z tytułów wykonawczych zostanie w całości ściągnięta z rachunku bankowego K. i I. W. i w tej sytuacji, w której urzędnicy dokonując tych uzgodnień jednocześnie zataili fakt, że przedmiotowa kwota została już wcześniej pobrana w całości z rachunku M. K., wydawało się jasne, że kwota pobrana z rachunku bankowego K. i I. W. jest jedyną ściągniętą kwotą od wszystkich czterech zobowiązanych tak jak to miało być. Skarżąca stwierdziła również, iż jeśli Dyrektor IAS uważa, że właściwą drogą dochodzenia zwrotu niesłusznie pobranych środków było zgłoszenie zarzutów do postępowania egzekucyjnego, czy też skarga na czynność egzekucyjną, to powinien potraktować pismo z [...] listopada 2017 r. jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi i następnie rozpatrując tę skargę zwrócić niesłusznie pobrane środki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważyć należy kwestię legitymacji Skarżącej do zainicjowania sądowo-administracyjnej kontroli postanowienia, którego adresatem jest jej małżonek K.W. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny", o którym mowa w powołanym przepisie, oznacza – co istotne - odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć oparcie w przepisach prawa. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, interes prawny Skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika z ochrony "prawa refleksowego", przysługującego Skarżącej. Możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", polegającego na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. "Prawo refleksowe" kształtuje więc specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej (wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II GSK 27/12, postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r., II GSK 9/13). Wobec tego orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, wedle którego w przypadku, gdy orzeczenie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś orzeczenie rozstrzygające o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu tego pomiotu w sposób pośredni (wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1350/13). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Za szeroką interpretacją pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § 1 p.p.s.a. przemawia też konieczność jego prokonstytucyjnej wykładni zapewniającej realność sądowej kontroli administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Z tej przyczyny Sąd stanął na stanowisku, że Skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi do sądu w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do dalszych rozważań Sąd wyjaśnia, iż na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. W myśl § 3 art. 7 tej ustawy stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Wyegzekwowanie należności oznacza spełnienie należnego świadczenia, co w przypadku należności pieniężnych oznacza czynność faktyczną związaną z przekazaniem wierzycielowi środków pieniężnych, tj. kwot pobranych na podstawie konkretnego tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela. Specyfika zobowiązania solidarnego, a z takim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do tego, że pomimo istnienia wielości dłużników, w dalszym ciągu mamy do czynienia z jednym świadczeniem. Wierzyciel może żądać całości żądania od każdego z dłużników z osobna, bądź od jednego albo kilku. Wszyscy dłużnicy pozostają zobowiązani do całkowitego zaspokojenia wierzyciela. Zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników prowadzi natomiast do wygaśnięcia długu pozostałych dłużników. W tym miejscu Sąd wskazuje, z wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady celowości postępowania egzekucyjnego wynika nakaz stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Cel postępowania egzekucyjnego to przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie zaś wyrządzenie mu dodatkowych dolegliwości w związku z uchylaniem się przez niego od jego wykonania. Wobec powyższego brak jest podstaw do stosowania wobec zobowiązanych większych obciążeń niż to konieczne. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (Inspektorat [...] [...]) został w całości zaspokojony poprzez wyegzekwowanie należności od zobowiązanej solidarnie M.K. Egzekwowany obowiązek został zatem wykonany. Zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego w tej sytuacji było niedopuszczalne, a zatem wyegzekwowaną w ten sposób kwotę organ egzekucyjny winien zwrócić zobowiązanemu. To organ egzekucyjny jest gospodarzem postępowania egzekucyjnego i zaspokajając wierzyciela poprzez wyegzekwowanie należności w całości od jednego dłużnika winien postępowanie egzekucyjne zakończyć. Nieprawidłowych czynności organu egzekucyjnego nie może sanować niewniesienie przez zobowiązanych środków zaskarżenia. Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u stron poczucie niesprawiedliwości. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.