V SA/Wa 666/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu K. kwotę 100zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, złożonej przez Powiat K. (dalej: Powiat, Skarżący) jest postanowienie Ministra Finansów z dnia (...) lutego 2018 r. znak: (...), stwierdzające, że wniosek Powiatu K. z dnia (...) stycznia 2018 r. znak: (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. znak: (...), zobowiązującą Powiat K. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 354.447 zł, został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. znak: (...) zobowiązał Powiat K. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013. Korzystając z prawa zaskarżenia tej decyzji, Powiat - wnioskiem z dnia (...) stycznia 2018 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Finansów postanowieniem z dnia (...) lutego 2018 r. znak: (...) stwierdził, że wniosek Powiatu z dnia (...) stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wydana w dniu (...) grudnia 2017 r. decyzja Ministra Rozwoju i Finansów została w dniu (...) grudnia 2017 r. nadana w placówce pocztowej W. 1, listem poleconym priorytetowym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, pod adres Skarżącego, tj. ul. (...). Korespondencja została doręczona Skarżącemu w dniu (...) grudnia 2017 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. upłynął z dniem (...) styczna 2018 r. Przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany listem poleconym priorytetowym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w placówce pocztowej K. 1, w dniu (...) stycznia 2018 r., co wynika ze stempla na kopercie nadawczej. Nastąpiło to więc następnego dnia po upływie 14-dniowego terminu do złożenia takiego wniosku. Jednocześnie Minister zauważył, że Powiat nie wystąpił w trybie przepisu art. 58 § 1 k.p.a. z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na powyższe postanowienie Powiat K. złożył skargę z dnia (...) marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: • art. 9 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a., poprzez naruszenie zasady ogólnej, z której wynika obowiązek organu informowania stron o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy, konkretyzujący się w treści art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., który wśród obligatoryjnych elementów decyzji wymienia pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, • art. 129 § 2 k.p.a., poprzez ustalenie, że Powiat K. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z uchybieniem terminu 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy poprzez brak pouczenia przez Organ o prawie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Organ zobowiązany był takie odwołanie rozpatrzyć, bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej (postanowienia) wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji (postanowienia) uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a). W tym miejscu należyrównież podkreślić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy zwrócić uwagę, że istota zaskarżonego postanowienia sprowadza się do uznania, iż Skarżący naruszył 14 dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia (...) grudnia 2017 r. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia skutkuje stwierdzeniem, że postanowienie to wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, a zatem wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie pozostaje okoliczność, iż Mister Rozwoju i Finansów jako organ I instancji w pouczeniu decyzji z dnia (...) grudnia 2017 r. zawarł błędną informację co do braku możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra, albowiem w pouczeniu przedmiotowej decyzji znalazła się informacja, że decyzja ta jest decyzją ostateczną i przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie najistotniejszą okolicznością jest zatem fakt błędnego pouczenia Skarżącego przez organ o braku możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia (...) grudnia 2017 r. , co skutkuje objęciem strony ochroną wynikającą z art. 112 k.p.a. Efektem błędnego pouczenia przez organ mogło być zatem wniesienie przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z naruszeniem ustawowego terminu, w konsekwencji czego rozpatrujący je organ odwoławczy stwierdził, że wniosek Powiatu z dnia (...) stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W doktrynie konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, iż w prawie administracyjnym nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa. Dlatego na organach administracji ciąży obowiązek udzielania stronom informacji prawnej, którego egzemplifikacją jest wymóg zawarcia w rozstrzygnięciu informacji o przysługujących stronie środkach prawnych. Do ewentualnych uchybień w tym zakresie odnosi się art. 112 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wykładnia, opartej o brzmienie wskazanego wyżej przepisu, normy prawnej zmierzać powinna do zapewniania stronie ochrony przed skutkami błędnych działań organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga przy tym, iż analiza tej normy prawnej nie może pomijać wartości akcentowanych w treści zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) jak również stanowiącej punkt wyjścia dla wszystkich obecnych w procedurze administracyjnej norm - zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). W kontekście rzeczonej sprawy, z zasady praworządności wywieść należy, ciążący na organie bezwzględny obowiązek przestrzegania i stosowania się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa jak i sprawowania pieczy nad praworządnym przebiegiem całego postępowania (art. 7 k.p.a. zdanie pierwsze). Obowiązek ten obejmuje konieczność prawidłowego stosowania norm procedury administracyjnej, jako warunek zapewniania sprawiedliwego procesu administracyjnego, oraz zapewnienia stronie możliwości korzystania ze wszystkich przysługujących jej praw. Jednocześnie zasada zaufania obywateli do władzy publicznej stwarza zaś po stronie organu obowiązek podejmowania wszelkich działań w taki sposób, by kształtować i utrwalać postrzeganie przez obywateli państwa i jego organów jako instytucji nie tylko kompetentnych, ale również przewidywalnych, działających w sposób merytoryczny, sprawiedliwy i odpowiedzialny. Tym samym zasada zaufania rozumiana może być jako wymóg zachowania najwyższych standardów merytorycznych w prowadzeniu przez organ postępowania, co w naturalny sposób wiąże się z obowiązkiem prawidłowego pouczania stron o przysługujących im uprawnieniach procesowych. W sytuacji podjęcia przez organ błędnych działań, zasada zaufania wymaga by były one usuwane bez szkody dla strony. Niedopuszczalne jest przy tym wykorzystywanie przez organy swojej przewagi w postępowaniu administracyjnym lub braku przygotowania strony (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12; wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Syntetyzując rozważania dotyczące wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania obywatela do państwa, sprowadzić ją można do obowiązku zachowania możliwie najwyższej jakości działań administracji publicznej tak w odniesieniu do podejmowanych rozstrzygnięć, jak i sposobu procedowania. Określana może być ona zatem tradycyjnie jako zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej lub jako zasada rzetelnego procesu administracyjnego, który prowadzi przecież do powstania i ugruntowania zaufania obywatela do władzy publicznej. Organ administracji publicznej nie może zatem przez swoje działania szkodzić stronie, lub przenosić na nią konsekwencji własnych błędów. Dostrzegalny jest także związek między zasadami zaufania, oraz informowania stron postępowania, które pozostają w funkcjonalnej zależności. Organ, realizując tę zasadę, kształtuje pozostałe, bardziej szczegółowe normy postępowania administracyjnego, chociażby dotyczące pouczeń dotyczących przysługujących stronom środków prawnych. Organ, który uchybił zasadzie, powinien podjąć czynności, które zmierzać będą do naprawienia swojego błędu. Pamiętać należy przy tym, iż uchybienie zasadzie informowania stron o ich prawach i obowiązkach nie powinno wywoływać negatywnych skutków dla podmiotu administrowanego. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące podstawowych wartości i reguł postępowania administracyjnego, pozwalają uznać, iż zarówno zasada zaufania obywatela do państwa jak i zasada informowania mają charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Ten aspekt winien być zatem szczególnie eksponowany w procesie interpretacji zarówno tych norm jak i powiązanej z nimi normy wyrażonej w przepisie art. 112 k.p.a. Wyrażona w przywoływanym przepisie zasada nie ponoszenia przez stronę szkody związanej z zastosowaniem się do błędnego pouczenia dokonanego przez organ ma charakter gwarancyjny. Ma ona równoważyć słabszą względem organów pozycję innych uczestników postępowania administracyjnego. Dokonując wykładni normy wyrażonej w art. 112 k.p.a. należy uwzględnić cel wprowadzenia przez ustawodawcę gwarancji wyrażonej w tym przepisie. Zasada ta zapewnić ma stronie ochronę przed skutkami zastosowania się do błędnych instrukcji udzielonych przez organ administracji publicznej. Strona ma bowiem podstawy sądzić, iż informacje udzielane jej przez organ są poprawne i wiążące. Co więcej działać powinna w zaufaniu do tych informacji. W sytuacji zaś wprowadzenia strony przez organ administracji publicznej w błąd, zasada zaufania obywatela do państwa, wymaga by strona nie poniosła z tego tytułu negatywnych konsekwencji i mogła skorzystać ze wszystkich swoich uprawnień które wskutek nieprawidłowego działania organu zostały ograniczone. Tym samym zasada ta prowadzić powinna do odwrócenia negatywnych skutków związanych z błędnym pouczeniem strony przez organ i przywrócenia stanu w którym strona znalazła by się w sytuacji poprawnego działania organu administracji publicznej. Tylko taki stan równoznaczny jest bowiem z jasno wyrażonym w przepisie art. 112 k.p.a. brakiem szkody dla strony. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro Minister Rozwoju i Finansów błędnie poinformował Skarżącą stronę o braku możliwości wniesienia środka odwoławczego, wskazując tylko na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, to zgodnie z art. 112 k.p.a., winna ona mieć możliwość skorzystania z przewidzianego prawem środka zaskarżenia, co zniweluje skutki wcześniejszego błędnego pouczenia. W doktrynie i orzecznictwie wyodrębniły się dwa stanowiska dotyczące trybu sanowania skutków błędnego pouczenia strony. Jak wskazuje M. Dyl (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017 r., s. 864) pierwsza z koncepcji zakłada, że zastosowanie się do błędnego pouczenia sanuje wadliwość takiej czynności z mocy prawa. Autor przywołał tu stanowisko obecne w orzecznictwie, zgodnie z którym "Zasadę wyrażoną w art. 112 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że strona podejmując określone czynności procesowe, dla których określony został termin, nie musi składać wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jeżeli działa zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji (wyrok NSA z 28 listopada 2000 r. IV SA 1899/98)". W innym przywoływanym wyroku wskazano, że: "Konsekwencje naruszenia art. 112 k.p.a. w związku z art. 9 są takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania w związku z brakiem pouczenia, organ będzie zobowiązany takie odwołanie rozpatrzeć, bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" (wyrok NSA z 16 czerwca 2008 r. II GSK/08; dostępny tamże). Drugi pogląd przyjmuje, że uchybienie terminowi niezawinione przez stronę będące wynikiem błędnego pouczenia, wymaga przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w trybie art. 58 k.p.a. W ocenie składu orzekającego Sądu w tej sprawie uznać należy, że na akceptację zasługuje pierwszy z wymienionych poglądów - zakładający brak konieczności przywracania stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia, terminu do dokonania czynności procesowej i ważność takiej czynności z mocy samego prawa. Po pierwsze takie rozumienie przepisu art. 112 k.p.a. daje stronie pełniejszą ochronę prawną. Funkcją przywoływanego przepisu jest zaś udzielanie podmiotowi słabszemu (a takim jest strona w postępowaniu administracyjnym) ochrony przed wadliwymi działaniami organ organów administracji publicznej i uchylenie negatywnych skutków błędnego działania organu. Nadto wątpliwości prawne - zarówno zgodnie z utrwalonymi regułami wykładni prawa - in dubio pro libertate - jak i wprowadzoną do k.p.a. regułą przyjaznej interpretacji prawa (art. 7a k.p.a.) rozstrzygać należy na korzyść strony. Interpretacja granic ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. powinna być prowadzona co do zasady z korzyścią dla prawa i wolności podmiotów poddanych władzy organu administracji. Kolejny argument, przemawiający za przyznaniem stronie pełniejszej ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. ma charakter systemowy. Należy bowiem przyjąć, że art. 58 k.p.a. reguluje w sposób generalny warunki w których przywrócony może być termin do dokonania czynności procesowej, wskazując na ogólną przesłankę braku winy podmiotu uchybiającemu terminowi. Art. 112 k.p.a. odnosi się zaś do sytuacji szczególnej, w której brak dochowania terminu przez stronę nie tylko nie jest przez nią zawiniony, ale spowodowany jest działaniem organu administracji publicznej. Jeśli ustawodawca uznałby, że sytuacja taka wiąże się z koniecznością przywrócenia terminu, nie było by konieczne formułowanie normy szczególnej, bowiem mieści się ona w granicach hipotezy normy zawartej w art. 58 k.p.a., a wiec braku winy podmiotu uchybiającego terminowi. Sfomułowanie odrębnej regulacji odnoszącej się do usunięcia skutków błędnego pouczenia strony przez organ czyni z niej normę o charakterze lex specialis w stosunku do regulacji odnoszącej się do przywrócenia terminu (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 172/18, dostępny tamże). Z uwagi na powyższe organ traktować winien zażalenie wniesione przez stronę błędnie pouczoną przez organ o braku przysługujących jej środków prawnych za wniesione w terminie, bez konieczności przywracania terminu do dokonania tej czynności. Termin do wniesienia zażalenie przez stronę, którą błędnie poinformowano o braku takiej możliwości, nie rozpoczął bowiem w zasadzie biegu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w sytuacji uzupełnienia decyzji co do pouczenia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w tym zakresie. Analogicznie uznać można, że dla strony nie tyle nie pouczonej, co błędnie pouczonej o braku przysługującego jej środka prawnego termin do jego wniesienia nie rozpoczął biegu. W tym kontekście przywołać należy także stanowisko wyrażone przez A. Wróbla w komentarzu do art. 112 k.p.a. (A. Wróbel, art. 112. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. V. LEX, 2013), gdzie wskazuje, że: "W piśmiennictwie przyjmuje się, iż uchybienie przez stronę terminowi z powodu błędnego pouczenia ze strony organu, że decyzja jest ostateczna, lub z powodu błędnie podanego, dłuższego terminu jest uchybieniem bez winy strony. W przypadku gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (art. 104) (obecnie art. 112 - A.W.]" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 137). W przypadku zaś, gdy strona wnosi odwołanie w terminie podanym w decyzji, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 137; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. I OSK 840/10, GP 2010, nr 8, s. 160). W tych wypadkach nie stosuje się art. 58 § 2, ponieważ ochrona gwarantowana art. 112 następuje z mocy prawa (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1553/11, dostępny tamże, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa". Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż w sytuacji błędnego pouczenia strony o braku prawa do wniesienia środka odwoławczego (zażalenia) i konieczności przywrócenia terminu do skorzystania z tego uprawnienia, wskazać pozostaje na trudności w ustaleniu terminu ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustalenie to jest bowiem równoznaczne z powzięciem przekonania lub wręcz pewności o posiadaniu uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego (zażalenia). Strona konfrontując swoje ustalenia z błędnym pouczeniem organu, pozostaje zaś w sytuacji w której nie nabywa pewności co do przysługującego jej prawa. Dokonane przez nią ustalenia o przysługującym uprawnieniu do wniesienia środka odwoławczego (zażalenia) stoją przecież w sprzeczności z oficjalnym stanowiskiem organu administracji publicznej (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 172/18, dostępny tamże). W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu organ winien rozpatrzyć wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy jako wniosek złożony w terminie. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.