V SA/Wa 739/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. B. kwotę 4824,04 (cztery tysiące osiemset dwadzieścia cztery złote 4 grosze) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. B. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Prezes Zarządu PFRON" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący ubiegał się o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do stycznia 2014 r., uzyskując z tego tytułu środki w łącznej wysokości 94.117,81 zł. W związku z uzyskaniem przez Prezesa Zarządu PFRON informacji o nieterminowej opłacie przez stronę składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy (FP) i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) za okresy sprawozdawcze od października do listopada 2012 r., wypłacie wynagrodzenia w formie gotówkowej za grudzień 2012 r. oraz niepełnej opłacie składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP za okresy od stycznia do maja oraz od września do października 2013 r., pismem z [...] czerwca 2014 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do stycznia 2014 r. Strona została jednocześnie wezwana do przedstawienia wszelkich wniosków, uwag i informacji mających w ocenie strony znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy a także do przesłania deklaracji ZUS DRA, RCA dotyczących pracowników wskazanych w załącznikach INF-D-P za okres sprawozdawczy luty 2014 r., potwierdzenia opłaty składek ZUS za okres sprawozdawczy luty 2014 r., wyciągów bankowych lub innych dokumentów potwierdzających datę wpływu na rachunek bankowy strony kwot dofinansowania za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do stycznia 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Dodatkowo pismem z [...] czerwca 2014 r., organ I instancji wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o udzielenie informacji, czy skarżący terminowo i w całości opłacał obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP oraz FGŚP od października 2012 r. do stycznia 2014 r. Wraz z pismem z [...] czerwca 2014 r. skarżący nadesłał do organu wymagane dokumenty. Pismem z [...] lipca 2014 r., ZUS Oddział w B. wskazał, daty, w których strona dokonywała wpłat do ZUS tytułem składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP oraz FGŚP od października 2012 r. do stycznia 2014 r. Pismem z [...] lipca 2014 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, wyznaczając jej jednocześnie termin 7 dni na zapoznanie się oraz wypowiedzenie w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. strona przekazała potwierdzenia wpłaty na rachunki bankowe pracowników wynagrodzeń za grudzień 2013 r. Jednocześnie poinformowała, że w przypadku L. D., A. K., R. G. oraz M. T. wypłacono zaliczki w gotówce. Pismem z [...] marca 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącego do przesłania w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania dowodów wskazujących datę otrzymania środków PFRON tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do stycznia 2014 r.; orzeczeń o niepełnosprawności pracowników wykazanych w dokumentach INF-D-P za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do stycznia 2014 r.; umów o pracę (świadectw pracy - w przypadku ustania stosunku pracy) pracowników wykazanych w dokumentach INF-D-P za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do stycznia 2014 r. W odpowiedzi, pismem, które wpłynęło do organu I instancji [...] marca 2015 r. strona przekazała wymagane dokumenty, z wyjątkiem dokumentów dot. B. S. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał stronę do przesłania orzeczenia o niepełnosprawności B. S. obejmującego miesiące, w których pracownik był wykazywany w dokumentach INF-D-P; umowy o pracę (świadectwa pracy - w przypadku ustania stosunku pracy) B. S. obejmującej miesiące, w których pracownik był wykazywany w dokumentach INF-D-P;- informacji o dacie wpływu do pracodawcy przekazanych orzeczeń o niepełnosprawności dot.: D. H.; M. T.; L. O.; L. D.; J. D.; informacji, czy w dniu zatrudnienia: D. H; M. T.; L. O.; L. D.; J. D. pracodawca posiadał orzeczenia o niepełnosprawności ww. osób. W przypadku odpowiedzi twierdzącej wezwano do przesłania kopii przekazanego przez pracownika dokumentu. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. strona przekazała wymagane dokumenty. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. Jednocześnie wyznaczono termin 7 dni na zapoznanie się oraz wypowiedzenie w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres: 1) listopad 2012 r. w kwocie 6.399,42 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia wpłaty; 2) grudzień 2012 r. w kwocie 5.922,11 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia wpłaty; 3) kwiecień 2013 r. w kwocie 130,24 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] maja 2013 r. do dnia wpłaty;  4) maj 2013 r. w kwocie 130,24 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia wpłaty; 5) czerwiec 2013 r. w kwocie 6.441,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia wpłaty; 6) lipiec 2013 r. w kwocie 131,99 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2013 r. do dnia wpłaty; 7) grudzień 2013 r. w kwocie 2.100,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia wpłaty. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że skarżący dokonał wypłat wynagrodzeń w gotówce na rzecz: - L. D. za grudzień 2012 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jego wynagrodzenia za ten okres w kwocie 290,09 zł; - R. G. za grudzień 2012 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jego wynagrodzenia za ten okres w kwocie 1.115,73 zł; - L. O. za grudzień 2012 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jej wynagrodzenia za ten okres w kwocie 1.499,91 zł; - E. G. za grudzień 2012 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jej wynagrodzenia za ten okres w kwocie 1.115,73 zł; - M. D. za grudzień 2012 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jej wynagrodzenia za ten okres w kwocie 436,59 zł; - A. K. za grudzień 2012 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jej wynagrodzenia za ten okres w kwocie 348,33 zł; - M. T. za grudzień 2012 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jej wynagrodzenia za ten okres w kwocie 1.115,73 zł; - B. S. za okres od kwietnia 2013 r. do lipca 2013 r., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jej wynagrodzenia za ten okres w łącznej kwocie 524,46 zł. Ponadto pracodawca dokonał wypłat zaliczek na poczet wynagrodzeń za grudzień 2013 r. w gotówce na rzecz: - R. G., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jego wynagrodzenia za ten okres w kwocie 1.050,00 zł; - A. K., podczas, gdy otrzymał dofinansowanie do jego wynagrodzenia za ten okres w kwocie 1.050,00 zł. Prezes Zarządu PFRON uznał, że w świetle art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji") dofinansowanie do wynagrodzeń ww. pracowników za ww. okresy zostało pobrane w całości nienależnie. Wskazał następnie, że zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (...) 75% tych kosztów. Dodał, iż jako koszty płacy, w myśl art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na FP i FGŚP. Podkreślił następnie, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, wykazała, iż wnioskowi Wn-D za listopad 2012 r. odpowiada deklaracja za grudzień 2012 r. Wyjaśnił, że powyższe wynika to z faktu, iż wynagrodzenia płacone są do dnia 10 miesiąca następującego po miesiącu, za który pracownik pobiera wynagrodzenie, a obowiązek opłacenia składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia. Dodał, że zastosowanie mają w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361).Ponadto stwierdzono, że składki na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy w ZUS grudzień 2012 r., odpowiadający okresowi rozliczeniowemu w PFRON listopad 2012 r. zostały zapłacone w dniach: [...]sierpnia 2012 r., [...]stycznia 2013 r. oraz [...]lutego 2013 r., wobec czego doszło do uchybienia terminu wynikającego z odrębnych przepisów, a dofinansowanie za listopad 2012 r. w kwocie 6.399,42 zł zostało w całości pobrane nienależnie. Prezes Zarządu PFRON podkreślił, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Jako koszty płacy, w myśl art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na FP i FGŚP. Wskazał następnie, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, wykazała, że składka na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy w ZUS lipiec 2013 r., odpowiadający okresowi rozliczeniowemu w PFRON czerwiec 2013 r. została zapłacona w dniach: [...]stycznia 2013 r., [...]marca 2013 r., [...]kwietnia 2013 r., [...]lipca 2013 r., [...]sierpnia 2013 r., [...]września 2013 r., wobec czego doszło, zdaniem organu I instancji, do uchybienia terminu wynikającego z odrębnych przepisów, przekraczającego 14 dni, a dofinansowanie za czerwiec 2013 r. w kwocie 6.441,60 zł zostało w całości pobrane nienależnie. W związku z powyższym Prezes PFRON uznał, że skarżący nienależnie pobrał środki PFRON w łącznej kwocie 21.255,60 zł. Pismem z [...] lipca 2015 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji załączając kopie potwierdzeń przelewów bankowych, w tym przelewów do ZUS, kopie list płac oraz kopię świadectwa pracy L. D. Skarżący wskazał, że nigdy nie przekroczył terminu wpłaty na konta ZUS, US i wynagrodzeń dla pracownika. Dodał, że zaliczki gotówkowe zawsze wypłacał przed terminem wypłaty wynagrodzenia. W treści odwołania szczegółowo przedstawił daty wypłaty zatrudnianym pracownikom ich wynagrodzeń na konta bankowe wskazując jednocześnie na załączone do odwołania potwierdzenia przelewów. Wyszczególnił również daty i kwoty wypłaty pracownikom zaliczek w gotówce (oraz wypłaty wynagrodzenia w gotówce – L. D. i B. S.). Ponadto, nie zgadzając się z treścią decyzji Prezesa Zarządu PFRON, wskazał daty uiszczenia kwestionowanych przez organ I instancji składek na konto ZUS załączając potwierdzenia dokonania przelewów bankowych. Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie przewiduje możliwości wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w przypadku wypłaty wynagrodzenia do rąk własnych, jednocześnie określając precyzyjnie sposób wypłaty wynagrodzenia. Stwierdził, że okoliczności wskazane przez stronę, tj. wyjątkowy charakter wypłat gotówkowych wynikający z sytuacji losowych oraz fakt ich przekazania pracownikom zaliczek przed terminem wypłaty wynagrodzenia nie zasługują na uwzględnienie. Dodał, że art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji jest przepisem o większym stopniu szczegółowości niż art. 86 Kodeksu pracy, zatem organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję tegoż przepisu. Wskazał następnie (w formie tabeli) stwierdzone naruszenia w zakresie wypłaty wynagrodzenia w formie gotówkowej oraz w zakresie przekroczenia terminów opłacenia przez stronę składek na ubezpieczenia zdrowotne. Dodał, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy zebranego materiału dowodowego i nakazał zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące wskazane w sentencji decyzji. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję organu II instancji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej nakazania skarżącemu zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres: 1) listopad 2012 r. w kwocie 6.399,42 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia wpłaty, 2) grudzień 2012 r. w kwocie 5.632,02 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia wpłaty, 3) czerwiec 2013 r. w kwocie 6.309.61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia wpłaty, 4) grudzień 2013 r. w kwocie 2.100,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia wpłaty. Organowi odwoławczemu skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dowolną i błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie, iż skarżący dokonał wypłat wynagrodzenia w gotówce na rzecz: R. G. za grudzień 2012 r., L. O. za grudzień 2012 r., E. G. za grudzień 2012 r., M. D. za grudzień 2012 r., A. K. za grudzień 2012 r., M. T. za grudzień 2012 r., R. G. za grudzień 2013 r., A. K. za grudzień 2013 r., podczas gdy skarżący dokonał wypłat wynagrodzenia na rachunki bankowe w całości lub w części na rzecz ww. osób w ww. miesiącach. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dowolną i błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie, iż skarżący zapłacił składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres sprawozdawczy w ZUS grudzień 2012 r., odpowiadający okresowi rozliczeniowemu w PFRON listopad 2012 r., w dniach: [...] sierpnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r. oraz [...] lutego 2013 r., a składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres sprawozdawczy w ZUS lipiec 2013 r., odpowiadający okresowi rozliczeniowemu w PFRON czerwiec 2013 r., w dniach: [...] stycznia 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] września 2013 r., podczas gdy skarżący zapłacił składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP za okres sprawozdawczy w ZUS grudzień 2012 r., odpowiadający okresowi rozliczeniowemu w PFRON listopad 2012 r., w dniu [...] stycznia 2013 r., a składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP za okres sprawozdawczy w ZUS lipiec 2013 r., odpowiadający okresowi rozliczeniowemu w PFRON czerwiec 2013 r., w dniu [...] sierpnia 2013 r. 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zupełne pominięcie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w szczególności przedłożonych przez skarżącego, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 4) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji") w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie nieprawidłowości w postaci wypłaty wynagrodzenia przez skarżącego w gotówce na rzecz: R. G. za grudzień 2012 r., A. K. za grudzień 2012 r., M. T. za grudzień 2012 r., w sytuacji gdy skarżący wypłacił tylko nieznaczną część wynagrodzenia w gotówce na rzecz: R. G. kwotę 15,65 zł wynagrodzenia w gotówce przy całym wynagrodzeniu w kwocie 1.028,86 zł (ok. 1,5 % wynagrodzenia), M. T. kwotę 75,35 zł wynagrodzenia w gotówce przy całym wynagrodzeniu w kwocie 1.076,86 zł (ok. 7,0 % wynagrodzenia) czy A. K. kwotę 549,02 zł przy całym wynagrodzeniu w kwocie 1.049,02 zł (ok. 52,0 % wynagrodzenia), a pozostałą część wynagrodzenia ww. osoby otrzymały na swoje rachunki bankowe, a w konsekwencji zastosowanie tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim ustalić prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania - zagwarantowanej zarówno w Konstytucji RP (art. 78) jak w art. 15 k.p.a. - należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy (por. Piotr M. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2018 r.). Zwrócić też trzeba uwagę, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. strona odwołująca się ma prawo do tego, aby jej sprawa była po raz drugi rozpatrzona pod względem merytorycznym przez organ II instancji. "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie może się ograniczyć do badania zgodności decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem, ale powinien ponownie rozstrzygać sprawę merytorycznie, badając ją także z punktu widzenia celowości i prawidłowości rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, Minister, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a stan faktyczny sprawy przedstawił poczynając od faktu wydania decyzji przez organ I instancji. Skrótowo opisał również zarzuty zawarte w odwołaniu strony, pomijając przy tym istotny fakt załączenia do odwołania szeregu dokumentów, które zdaniem strony miały świadczyć o nieprawidłowości stanowiska Prezesa Zarządu PFRON. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do uznania za prawidłowe stanowiska organu I instancji oraz przedstawienia stwierdzonych naruszeń w formie tabeli (s. 3 decyzji). Minister w żaden sposób nie odniósł się natomiast do licznych twierdzeń zawartych w odwołaniu dotyczących terminów uiszczania przez skarżącego wynagrodzeń pracownikom oraz terminów przekazywania do ZUS kwot należnych składek, na których potwierdzenie strona załączyła m.in. kopie potwierdzeń dokonanych przelewów oraz listy płac. W skardze strona rozwinęła swoje zarzuty w tej kwestii, opierając się w tym zakresie na dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy świadczących o słuszności jej racji. Prawidłowe rozpatrzenie zarzutów odwołania wymagało tymczasem samodzielnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w części nadesłanej przez skarżącego, oraz odniesienia się do zgłoszonych w odwołaniu twierdzeń strony, która kwestionowała ustalenia dokonane przez Prezesa PFRON, czego w toku postępowania odwoławczego zabrakło. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania, wynikających z treści art. 107 § 3 k.p.a. Należy także zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy również nie odniósł się do kwestionowanych w odwołaniu okoliczności. Ponownie zaprezentował swoje stanowisko w zakresie stwierdzonych naruszeń w formie tabeli, jednocześnie wskazując, że zarówno organ I jak i II instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zaś materiał dowodowy został zebrany i rozpoznany w stopniu pozwalającym na należyte ustalenie stanu faktycznego. Mając zatem na uwadze poczynione wyżej uwagi, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to jest z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., zaś jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że celem postępowania odwoławczego nie jest jedynie sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozparzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a także w razie konieczności uzupełnienie materiału dowodowego sprawy zgodnie z normą art. 136 k.p.a., względnie uwzględnienie zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji lub postanowienia przez organ I instancji. W konsekwencji, organ rozpatrując odwołanie ma obowiązek powtórnie wnikliwie i szczegółowo rozpoznać istotę sprawy, ustosunkować się do całości zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji, rozpatrzyć zarzuty podniesione w odwołaniu i wnikliwie ustosunkować się do nich. A zatem, dla prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jak już wskazano - nie jest wystarczające podjęcie dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Co więcej, organ II instancji nie jest związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu i nie może się do nich ograniczać. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że organ odwoławczy przeprowadził ponownie postępowania merytoryczne, oceniając wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, w tym nadesłane przez skarżącego wraz z odwołaniem. Oznacza to, że Minister nie przeprowadził tym samym po raz kolejny oceny dowodów, nie przeanalizował wszystkich aspektów faktycznych i prawnych mających znaczenie dla ustalenia czy stronie prawidłowo nakazano zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzające się do przedstawienia danych w tabeli oraz przytoczenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego nie może być zaś uznane za wystarczające, tym bardziej, że na etapie odwołania strona wskazała szereg argumentów popartych załączonymi dowodami, które mogą mieć wpływ na prawidłowość podętego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznać należało zatem za zasadne. Należy ponadto wyjaśnić, że pomimo wniosku strony u uchylenie zaskarżonej decyzji w części, Sąd, w oparciu o treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") uchylił decyzję organu II instancji w całości. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu dostrzeżone naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji są na tyle istotne, że mogą mieć wpływ na całość rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Tym samym zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z uwagi na dostrzeżone błędy organu II instancji w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, przedwczesne, zdaniem Sądu, byłoby natomiast odniesienie się na tym etapie do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Minister uwzględni powyższe uwagi i w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oceni prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji odniesie się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu z [...] lipca 2015 r., mając na uwadze również treść załączonych do niego dowodów. Na koniec należy także podkreślić, że z zaskarżonej decyzji, ale też decyzji organu I instancji (mimo powołania przez ten organ w podstawie prawnej m.in. art. 26a ust. 11 pkt 1 oraz art. 49e ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji) nie wynika w oparciu o jakie działania (kontrola), czy też dokumenty lub dane o jakich mowa w art. 49c, do którego odsyła art. 26 ust. 11 ustawy o rehabilitacji, dokonano ustaleń faktycznych, które pozwoliły na wydanie decyzji. Okoliczność ta powinna zostać w decyzji przedstawiona, ponieważ stwierdzenie organu I instancji, że "uzyskał informacje" nie wyjaśnia tej kwestii i jest niewystarczające. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na łączną kwotę 4.824,04 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 614 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 593,04 zł tytułem zwrotu kosztów podróży, oraz 3.600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.