V SA/Wa 797/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. G. P. R. Sp. z o.o. z siedzibą w U. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych; oddala skargę. A. Sp. z.o.o. (dalej zamiennie "Grupa" albo "Strona"), na podstawie decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] kwietnia 2014 r., nr [...] otrzymała pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] lipca 2018 r. W dniu [...] września 2017 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR Strona złożyła wniosek o płatność za okres od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r. Po jego rozpoznaniu w dniu [...] stycznia 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydal decyzję nr [...] o odmowie przyznania środków za okres od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. Strona odwołała się od w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji podniósł m.in., że środki z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przyznawane są zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". Pomoc przyznawana jest w drodze decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego ARiMR właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez grupę tj. 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do właściwego rejestru. Ponadto, § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego Agencji, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Zdaniem organu odwoławczego z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że płatność za dany rok wypłacana jest na podstawie złożonego wniosku. Niezłożenie wniosku bądź jego złożenie z uchybieniem terminu skutkuje wygaśnięciem prawa do wypłaty płatności za dany okres. W związku z powyższym organ wskazuje, iż Grupa została wpisana do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] lipca 2013 r., decyzją nr [...]. Od dnia wpisu do ww. rejestru liczony jest 12 miesięczny okres prowadzenia działalności. Mając na uwadze powyższe, 30 dni na złożenie wniosku o płatność za okres od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r., liczone jest od dnia upływu 12 miesięcznego okresu prowadzenia przez Stronę działalności, a zatem upłynęło z dniem [...] sierpnia 2018 r. Organ podkreśla, iż określony rozporządzeniem wykonawczym 30-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność jest terminem prawa materialnego. Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1257/1997). Analogiczna interpretacje utrzymuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt V SA/Wa 778/10 z dnia 22 października 2010 r. Ponadto, zgodnie z wyrokiem naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt 11 GSK 1849/14: "Złożenie wniosku o płatność kolejnej transzy pomocy dla grupy producentów stanowi czynność procesowa, mającą na celu wszczęcie postępowania o wypłatę pomocy i czynność prawa materialnego, polegającą na wyrażeniu woli uzyskania płatności pomocy w kolejnym roku w określonej wysokości udokumentowanej wnioskiem. Termin do dokonania czynności o charakterze przede wszystkim materialnoprawnym jest terminem prawa materialnego, co powoduje ten skutek, że po jego upływie prawo do dokonania czynności wygasa. Za materialnoprawnym charakterem terminu przemawia także treść § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych " objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 81, poz. 550), który przewiduje możliwość wydłużenia przez organ, na wniosek strony, terminu na składanie wniosku w sytuacji, gdy złożenie wniosku w terminie nie jest możliwe lub znacznie utrudnione z powodu siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Skoro termin do złożenia wniosku o pomoc dla grupy jest terminem prawa materialnego, to zasadny jest pogląd, że czynność prawna (złożenie wniosku) dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. " Prezes ARiMR przypomina, że strona w złożonym odwołaniu tłumaczy, iż to pracownik ARiMR udzielił jej informacji, że termin złożenia wniosku został wydłużony z 30 do 60 dni. Nie przedkłada jednak żadnego dowodu potwierdzającego, że taka rozmowa miała miejsce (data rozmowy lub imię i nazwisko pracownika z którym taka rozmowa została przeprowadzona). Organ II instancji podkreśla, że przepisy prawa w zakresie terminu składania wniosków o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" PROW 2007-2013 nie uległy zmianie, a o ich znajomości przez Stronę świadczy fakt, iż wnioski o płatność za pierwszy, drugi i trzeci rok korzystania z pomocy zostały złożone terminowo. Prezes ARiMR wyjaśnia, iż 60 dniowy termin na złożenie wniosku o płatność (liczony od zakończenia każdego kolejnego okresu prowadzenia działalności) przysługuje wnioskodawcom działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów objętego PROW na lata 2014-2020 i został uregulowany w § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a zatem dla zupełnie innej grupy podmiotów. Ponadto, organ II instancji wyjaśnia, iż wszystkie wnioski składane w ramach działania "Grupy producentów rolnych" są rozpatrywane według kolejności ich złożenia. Grupa pismem z dnia [...] grudniu 2017 r. (data odbioru [...].12.2017) została poinformowana o przedłużeniu terminu rozpatrywania wniosku ze wskazaniem nowego terminu rozpatrzenia na dzień [...] stycznia 2018 r. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR została wydana przed upływem tego terminu, tj. w dniu [...] stycznia 2018 r. Konieczność wysłania informacji o przedłużeniu terminu wynikała z faktu, że przed wydaniem decyzji, organ I instancji jest zobowiązany do wysłania do wnioskodawcy informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z wyznaczeniem Stronie 7-dniowego termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Gdyby nie to, możliwe byłoby wydanie decyzji bez konieczności wysyłania informacji o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku. Potwierdzeniem tego jest fakt, że decyzja nr [...] została wydana [...] stycznia 2018 r., czyli niezwłocznie po upływie 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Decyzje wydana w obu instancjach zostały zaskarżone przez A. Sp. z o.o. w U. Obu zaskarżonym decyzją zarzucono, iż zostały wydane z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017, pną. 1865 ze zm.) oraz art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto § 6 ust, 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Da. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.). Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie obu zaskarżonych decyzji; 2) przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze stosownymi wskazaniami co do dalszego postępowania 3) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że § 6 ust. 2 i 3 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustanawia żadnej przesłanki wygaśnięcia uprawnienia przyznanego w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2077, poz. 1855 ze zm). Co więcej, przepis art. 29 powyższej ustawy, na podstawie którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał wspomniane rozporządzenie, nie zawiera upoważnienia dla tego Ministra do określenia przypadków, w których pomoc finansowa przyznana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, wygasa, i to pomimo tego, że decyzja o przyznaniu pomocy dalej pozostaje w mocy, jest objęta domniemaniami legalności oraz mocy obowiązującej. Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje określenie przez Ministra szczegółowych warunków wypłaty pomocy, a nie orzekania o wygaszaniu uprawnień do pomocy przyznanej wcześniej na mocy decyzji dalej pozostających w mocy. W ocenie skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 200 7r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 —2013 (D;. U. Nr 87, pną. 550 ze zm.) trzeba wykładać z uwzględnieniem normatywnej treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a w szczególności w taki sposób, by treści zawarte w tym rozporządzeniu nie wykraczały poza zakres spraw, który ustawodawca przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do uregulowania w drodze rozporządzenia. Biorąc za punkt wyjścia normatywną treść art. 29 ust. 1 tej ustawy stwierdzić wypada, że ustawodawca nie upoważnił tego Ministra do określenia przesłanek wygaszania uprawnień do wcześniej przyznanej pomocy. Zdaniem skarżącego nie można też twierdzić, że termin złożenia wniosku o kolejną ratę płatności przyznanej pomocy jest terminem prawa materialnego. Teza taka jest nie do pogodzenia z tym, że roczne płatności, o których realizacje trzeba corocznie wnioskować, stanowią realizację uprawnienia przyznanego na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Dlatego nie jest dopuszczalne orzekanie o wygaśnięciu uprawnienia do pomocy finansowej, które zostało danej grupie producentów rolnych przyznane w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, pozostającej cały czas w mocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Na wstępie przypomnieć jednak należy, że skarżącej spółce na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznano za okres od [...]-07- 2013 r. do dnia [...]-07-2018 r. pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, o której mowa w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i art. 5 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.). Sąd przypomina jednak, że zgodnie z treścią § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 688) wypłata pomocy następuje w formie rocznych płatności obejmujących okres kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę począwszy od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Poza tym pomoc wypłaca się na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu każdego okresu 12 miesięcy. Za niesporny uznać należy fakt, iż strona została wpisana do rejestru grup producentów rolnych na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Zatem termin 30 dni na złożenie wniosku o płatność za okres od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r. upłynął w terminie 30 dni od dnia upływu czwartego 12-miesięcznego okresu prowadzenia przez Skarżącą działalności, to jest z dniem [...] sierpnia 2017 r. (co wynika z § 6 ust. 1 i 2 rozp. z dnia 20 kwietnia 2007 r.). Skarżąca złożyła wniosek w dniu [...] września 2018 r., zatem z uchybieniem tego terminu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego zasadnie więc odmówił przyznania środków za okres od [...]-07-2016 r. do [...]-07-2017 r. to jest za 4 rok korzystania z pomocy. W ocenie Sądu zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy prawidłowo ustaliły datę zakończenia 4 roku korzystania z pomocy, to jest [...] lipca 2017 r. i na tej podstawie prawidłowo obliczyły upływ terminu 30 dniowego [...] sierpnia 2017 r., oraz to że Skarżąca uchybiła temu terminowi. Sąd nie podziela zarzutu skargi jakoby doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 20 ust 1 ustawy PROW i art. 16 5 1 Kpa, albowiem wykładni przepisów rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. należy dokonywać w sposób zgodny z treścią art. 35 ust l i 2 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005. W ust 1 tego przepisu wskazano przecież na cele, jakie powinno realizować wsparcie. W ust 2 zdanie pierwsze ustawodawca unijny wskazał natomiast maksymalny okres, na jaki może być udzielone wsparcie. to jest okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. W dalszej części przepisu zawarto z kolei sposób obliczania pomocy w odniesieniu do danego roku z uwzględnieniem ogólnego limitu pomocy przewidzianego w załączniku I do tego rozporządzenia. Konsekwencją powyższej regulacji było to, że w prawie krajowym przyjęto dwuetapowy sposób przyznawania pomocy. W pierwszej kolejności następuje ocena spełnienia warunków przyznania pomocy, nadto wyznaczenie maksymalnego okresu finansowania. Natomiast w drugim etapie następuje obliczenie wysokości pomocy w odniesieniu do konkretnego dwunastomiesięcznego okresu na podstawie odrębnego wniosku i dołączonych do niego dokumentów. Samo zatem przyznanie pomocy na maksymalny okres nie przesądza o tym, czy pomoc może zostać wypłacona i w jakiej wysokości przysługuje za dany okres 12 miesięcy. Okoliczności te mogą być ustalone dopiero na podstawie przedłożonych przez grupę dowodów, na co organ zasadnie zwraca uwagę. Poza tym z przepisów rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r.: wynika, że GPR najpierw ubiega się o przyznanie pomocy zgodnie z § 3 - 5 rozporządzenia, a dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji co do przyznania pomocy, o jej wypłatę. Przepisy rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. rozróżniają więc dwa etapy ubiegania się o pomoc. W konsekwencji samo przyznanie wsparcia w okresie pięciu lat na podstawie § 4 rozporządzenia nie daje jeszcze GPR prawa do automatycznej wypłaty tej pomocy (konieczne jest złożenie wniosku za dany okres w terminie przewidzianym w § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia). Za taką właśnie wykładnią przemawia § 5 i § 7 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. tamże bowiem przewidziano dokumenty, jakie powinny być załączone do wniosku o przyznanie wsparcia i wniosku o wypłatę pomocy. W postępowaniu tym grupa powinna wykazać spełnienie warunków przyznania samej pomocy. Natomiast obliczenie wysokości pomocy za dany okres następuje w szczególności na podstawie wykazów faktur VAT i rachunków dołączonych do wniosku o wypłatę pomocy za dany okres co wprost wynika z § 5 rozporządzenia. Poza tym przyznanie wsparcia na podstawie § 4 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. daje grupie uprawnienie do ubiegania się o jego wypłatę w danym okresie 12 miesięcy, z którego grupa nie musi skorzystać. Sąd podkreśla, że materialna podstawa do wydania decyzji w przedmiocie środków za dany okres jest inna niż w przypadku decyzji o przyznaniu pomocy. W związku z tym Sąd podziela stanowisko organu, że termin na dokonanie czynności o którym mowa w § 6 ust 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał to w wyroku z dnia 8 października 2015 r. sygn. II GSK 1849/14. Bezskuteczny upływ tego terminu powoduje zatem wygaśniecie prawa do ubiegania się o przyznanie pomocy za dany okres. Zdaniem tut. Sądu dokonana w skardze wykładnia przepisu § 6 ust 2 i 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 29 ust 1 ustawy PROW z pominięciem stosownych regulacji unijnych jest błędna. Wygaśnięcie prawa do uzyskania pomocy za dany okres 12 miesięcy należy wyprowadzić przede wszystkim z treści art. 35 ust 2 rozporządzenia 1698/2005. O materialnym charakterze terminu na złożenie wniosku o wypłatę pomocy przesądza natomiast nie tyle sposób regulacji ile skutki, jakie pociąga za sobą uchybienie termu terminowi, wynikające ze specyfiki przedmiotowego działania. Reasumując Sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że termin, o którym mowa w § 6 ust 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego. Uchybienie temu terminowi skutkować zatem musiało odnową przyznania stronie środków finansowych na okres od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.