V SA/Wa 825/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Finansów z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte w skutek wniosku skarżącej o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z [...] czerwca 2015 r. Przedmiotem skargi W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IS") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne, do majątku W. G. (dalej: "Strona", "Skarżąca") na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wystawionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], obejmujących należności z tytułu nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji oraz należności dotyczące kosztów i opłat egzekucyjnych (postanowienie nr [...], upomnienie nr [...]). W toku postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Przedmiotowe zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostało doręczone Stronie w dniu 17 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W dniu [...] lipca 2015 r. Dyrektor IS wydał postanowienie o numerze wskazanym wyżej, którym odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. Strona wniosła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister Finansów utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora IS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wskazane przez Skarżącą okoliczności związane z działaniami podejmowanymi przez Państwowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...], jakkolwiek ważne dla Strony, nie mają jednak wyjątkowego charakteru i nie mogą stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. Podobnie jak przywołane przez Skarżącą postępowanie sądowo-administracyjne, oraz sprawy wniesione do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., które podlegają rygorom odrębnych postępowań nie mogą zostać uznane za przesłanki do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż postępowanie sądowe o sygn. akt II SA/Po 589/14 zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., którym skarga została oddalona, a to oznacza, że zobowiązanie z tytułu grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji, dochodzone w drodze egzekucji, jest wymagalne. Podniósł również, że wymienione przez Stronę w piśmie uzupełniającym zażalenie dokumenty dotyczą odrębnego trybu postępowania wszczętego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, iż wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniających wstrzymanie czynności egzekucyjnych Pismem z dnia 10 marca 2016 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze podniosła zarzuty dotyczące postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego w [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2014 poz. 1619 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o którym mowa w tym przepisie. Działające w sprawie organy – Dyrektor IS i Minister Finansów – wydając kontrolowane postanowienia odmówiły wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując się na przepis art. 23 § 6, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Dyrektora IS. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 powołanej ustawy nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Przesłanki zastosowania powyższych instytucji procesowych zostały sformułowane w sposób nieostry, pozwalający uprawnionemu organowi na korzystanie ze stosunkowo dużej swobody przy ustalaniu, czy w konkretnej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności. Istotny jest fakt, że w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. o ewentualnym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie organy uznały, że wskazane przez Skarżącą okoliczności związane z działaniami podejmowanymi przez Państwowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczą z pewnością istotnej dla Skarżącej sprawy, ale nie mają wyjątkowego charakteru. Przywołane przez Skarżącą postępowanie sądowo-administracyjne, oraz sprawy wniesione do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podlegają rygorom odrębnych postępowań i również nie mogą zostać uznane jako przesłanki do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Także przywołane przez nią postępowanie sądowe o sygn. akt II SA/Po 589/14 zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., którym skarga została oddalona, a to oznacza, że zobowiązanie z tytułu grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji, dochodzone w egzekucji, jest wymagalne. Fakt ten nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego i trudno z tym polemizować. Podnieść należy, że wymienione przez Skarżącą w piśmie uzupełniającym zażalenie dokumenty dotyczą odrębnego trybu postępowania wszczętego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi okoliczności do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wymaga również podkreślenia, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego nie stanowi kolejnej możliwości rozpoznania wniosku w sprawie o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Kwestia umorzenia kosztów egzekucyjnych nie mogła być przedmiotem rozpatrywania przez organ nadzoru z uwagi na toczące się w tym zakresie postępowanie przed właściwymi organami. Podnoszona zatem przez skarżącą argumentacja odnosząca się do aspektów podlegających rygorowi odrębnego postępowania pozostaje bez wpływu na ww. rozstrzygnięcie. U.p.e.a. nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się skarżąca. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r. o sygn. akt III SA 7798/98 - LEX nr 46233). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.) Pogląd, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. o sygn. akt III SA/Wa 3584/06, z dnia 18 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1773/13, z dnia 6 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 93/14, z dnia 24 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 936/14 i z dnia 6 marca 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2114/14 (wszystkie pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., nadamy ustawą z dnia z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące wykładnię instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jako prerogatywy organu nadzoru przysługującej z urzędu, dodając, iż przepis wprowadza w błąd zobowiązanych, którzy składają wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego bądź czynności egzekucyjnych, oczekując merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wniosek Skarżącej z dnia 22 czerwca 2015 r. o "wstrzymanie realizacji zajęcia świadczenia z tytułu otrzymywanej emerytury do czasu ostatecznego zakończenia sprawy sądowej" ze względu na zaistnienie – w jej ocenie – szczególnych okoliczności mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. W ramach tych czynności organ mógłby decydować uznaniowo o potrzebie wstrzymania egzekucji. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było. Organy wprost rozstrzygały wniosek Skarżącej nie dopatrując się okoliczności, iż Skarżącej taki wniosek nie przysługuje. Podnieść także należy, że ramach czynności organ nadzoru na zasadzie uznania jest uprawniony w formie postanowienia wstrzymać konkretną czynność egzekucyjną lub postępowanie egzekucyjne bądź też, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wstrzymania, powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie (art. 23 § 8 u.p.e.a.). Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone podstępowania egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora IS z dnia [...] lipca 2015 r. naruszają prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż wobec niemożności wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone, Sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej wyżej ustawy.