V SA/Wa 868/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi I. M. S.z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz I. M. S. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. o rozpatrzeniu sprzeciwu . Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym : Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. wszczął w I. sp. z o.o sp. k. w W. (dalej także: Spółka, skarżąca) kontrolę płatnika składek. W toku kontroli ZUS wezwał kontrolowaną Spółkę do przedłożenia szeregu dokumentów m.in. umów handlowych łączących ją z innym podmiotem, umów zlecenia , rachunków do tych umów dot. 10 osób. Pismem z 28 listopada 2016 r. Spółka na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2015 poz. 584; dalej: u.s.d.g.) wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem art. 79a ust. 1, 5, 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Oddział ZUS w W. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Spółce. W wyniku wniesienia zażalenia na to postanowienie, Prezes ZUS postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż postępowanie odwoławcze nie wykazało naruszenia art. 79 a ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a Inspektor Kontroli Zakładu żądając dokumentów stanowiących podstawę weryfikacji danych zgłoszonych do Zakładu nie przekroczył zakresu kontroli zawartego w upoważnieniu do jej przeprowadzenia. Postanowienie Prezesa ZUS stało się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się ona jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia Oddziału ZUS w W., a także zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej z [...] maja 2015 r. zarejestrowanej pod sygn. [...], a w przypadku nieuwzględnienia wniosku – o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 8, 11 k.p.a. ; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 92 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie o sygn.. akt V SA/Wa 266/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji odwołując się do dyspozycji art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że uchwałą z 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzono, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 84c ust. 10 u.s.d.g., w którym orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia dotyczącego kontynuowania czynności kontrolnych. Odwołując się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały II GPS 3/13, Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, więc nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd również brak jest kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Spółkę skargą kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie o sygn.. akt II GSK 1885/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż w wyroku z 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 37/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: " art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 28 grudnia 2017 r. poz.2451. NSA zwrócił też uwagę na fakt, iż sentencja uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 nie wiąże na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. sądów administracyjnych w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie skargi na rozstrzygnięcie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. a nie – jak w sprawie niniejszej – utrzymania przez Prezesa ZUS w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z kolei w uchwale z 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 9/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała w podstawach kasacyjnych m.in. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt SK 37/15, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumianego jako wyłączającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zaznaczyć, że wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15, zawarty w skardze wniosek o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak też przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, stały się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze, że w świetle powołanego wyroku TK postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał zaskarżone postanowienie kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 318/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), tego typu postanowienie charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczyni ochronę przedsiębiorcy, przewidzianą art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pełną i realną. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Przepis art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje na wagę, jaką ustawodawca położył na konieczność określenia w Upoważnieniu zakresu kontroli. Zamieszczenie w Upoważnieniu zakresu kontroli jest obligatoryjne a zakaz wykroczenia w toku kontroli poza jej zakres wskazany w Upoważnieniu jest jednoznaczny. W ocenie Sądu nie można określenia zakresu przedmiotowego kontroli interpretować rozszerzająco, co miało miejsce po stronie organu w rozpoznawanej sprawie. Analiza przedstawionego Skarżącej spółce zakresu przedmiotowego kontroli sprowadzającego się do kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, nie pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia umowami oraz zestawieniami obrotów i sald. Skład orzekający w pełni podziela stawisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), z którego wynika, iż jeżeli w trakcie wykonywania kontroli pojawi się potrzeba jej rozszerzenia, a więc zmiany zakresu przedmiotowego kontroli, to niezbędne stanie się wydanie odrębnego Upoważnienia do jej przeprowadzenia. Dopiero takie rozszerzenie zakresu kontroli umożliwi żądanie przez Zakład dokumentów wykraczających poza pierwotny zakres kontroli. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął z mocy art. 200 p.p.s.a.